II SA/Gl 1018/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta M. odmówił M. S. (zwanemu dalej skarżącym, stroną skarżącą, stroną) przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w miesiącu styczniu 2019 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ zaakcentował spowodowany przez skarżącego brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że zawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu otrzymał już po dniu wyznaczonym na przeprowadzenie tego wywiadu. W związku z tym strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu, jakoby utrudniała lub uniemożliwiała przeprowadzenie wymaganych formalności. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło kwestionowaną decyzję i przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium najpierw przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczyło treść przepisów ustawy o pomocy społecznej znajdujących zastosowanie w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem art. 106 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kolegium zaakcentowało, że wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu i stanowi składnik postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń z zakresu pomocy społecznej. W tym kontekście w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówiono znaczenie i rolę wywiadu środowiskowego w prowadzonym postępowaniu oraz stwierdzono, że organ I instancji wyznaczył terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 13 marca i 20 marca 2019 r. Natomiast skarżący odebrał zawiadomienie o wywiadzie w dniu 20 marca 2019 r. Jednocześnie ze stwierdzenia zawartego w odwołaniu, że pisma dotyczące przeprowadzenia wywiadu skarżący otrzymuje po terminie Kolegium wywiodło, że skarżący wyraża wolę przeprowadzenia wywiadu z jego udziałem, a tym samym koniecznym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem zasady czynnego udziału stron, w czym organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji administracyjnej w ramach uznania administracyjnego wymaga przeprowadzenia szczególnie starannego postępowania dowodowego. Ponadto Kolegium nakazało organowi I instancji, aby w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględniona została wysokość środków finansowych organu I instancji na zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb z uwzględnieniem zasady równości i zasady sprawiedliwego rozdziału środków. Skarżący wniósł od powyższej decyzji sprzeciw, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia postępowania mediacyjnego dla uznania zasadności roszczeń skarżącego. Skarżący dostrzegł, że Kolegium rozpatrzyło pozytywnie jego odwołanie, lecz twierdzi, że pozostaje to bez wpływu na postępowanie organu I instancji, przy czym twierdzenie to zostało zilustrowane przykładami dotyczącymi działań podejmowanych przez organ I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie przedstawiając na uzasadnienie tego stanowiska argumentację w istocie zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 64a § 1 p.p.s.a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jednocześnie, zgodnie z art. 64c § 1 ustawy, "sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy słusznie dostrzegł wadliwość postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji do skarżącego zostało wysłane zawiadomienie o wyznaczeniu pierwszego terminu wywiadu środowiskowego na dzień 13 marca 2019 r. oraz drugiego terminu na dzień 20 marca 2019 r. Zawiadomienie to zostało odebrane przez skarżącego dopiero w dniu 20 marca 2019 r. Pomimo tego organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, co oznacza, że nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponadto organ ten nie wykonał w należyty sposób obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zwłaszcza, że jak słusznie zauważyło Kolegium, decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania wymaga przeprowadzenia szczególnie starannego postępowania dowodowego. Tym samym postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. W konsekwencji decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przedstawionych powyżej przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W odniesieniu do drugiej ze wskazanych powyżej kwestii podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia zależeć będzie przede wszystkim od ustaleń poczynionych w ramach wywiadu środowiskowego, a także dalszego postępowania dowodowego, którego konieczność może wynikać z ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego. W konsekwencji uznać należy, że spełniona została także i druga z przedstawionych powyżej przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zatem postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie, to w ocenie Sądu zachodziły pełne podstawy do skasowania przez Kolegium decyzji organu I instancji oraz do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W kontekście wniosków skarżącego zawartych w sprzeciwie, jak i argumentacji zawartej w uzasadnieniu sprzeciwu, należy podkreślić, że w istocie jedynym zarzutem, którego podniesienie może skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest zarzut dotyczący naruszenia właśnie tego przepisu. Oznacza to, że jeżeli wynik sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy, przeprowadzonej w następstwie prawidłowo wniesionego sprzeciwu, wskazuje na to, że organ ten prawidłowo zastosował art.138 § 2 k.p.a., to rozstrzygnięciem, jakie w odniesieniu do sprzeciwu może wydać sąd administracyjny, jest wyłącznie jego oddalenie. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, iż zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił