II SA/Gl 1018/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej p.b.), nakazał I. S. (dalej: skarżąca, strona) rozbiórkę samowolnie zbudowanego pawilonu gastronomicznego na działce nr 1 przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ podał m. in., że wniesiono o sprawdzenie legalności wzniesienia budynku pod adresem jw. Budynek ma pełną infrastrukturę (instalację elektryczną, wodną, ogrzewanie - komin itp.). W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli ustalono, że w budynku aktualnie funkcjonuje pub. Wymiary budynku to 15,75 x 8,03 m. Właścicielka w trakcie kontroli nie okazała pozwolenia budowlanego na budowę przedmiotowego obiektu. Inwestor przedłożył przyjęcie zgłoszenia z dnia [...] r. zamiaru ustawienia tymczasowego (na 120 dni) pawilonu gastronomicznego wraz z ogródkiem letnim przy ul. [...] w K. na działkach oznaczonych geodezyjne numerami nr 2 i nr 3 w K. Zgodnie z dokonanym zgłoszeniem obiekt należało rozebrać lub przenieść w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W latach późniejszych obiekt był sukcesywnie i samowolnie rozbudowywany. Przyczyną wydania przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnej rozbudowy pawilonu gastronomicznego było nieprzedłożenie stosownych dokumentów, o czym strona wiedziała z pouczenia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a następnie sukcesywną samowolną rozbudową budynku o funkcji gastronomicznej. Wszystkie działania miały miejsce pod rządami aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. Kolejne etapy rozbudowy obrazują zdjęcia ortofotomap z lat 2009 - 2018. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła przez pełnomocnika I. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: • art. 7 w związku z art. 136 § 2 k.p.a., poprzez niewykonanie zaleceń skierowanych do PINB, zawartych w uzasadnieniu decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.; • art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, dotyczących zwłaszcza charakteru obiektu budowlanego, którego dotyczy wydany przez organ I instancji nakaz rozbiórki; • art. 48 p.b., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budynek jw. w całości kwalifikuje się do rozbiórki. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że uzupełniające postępowanie dowodowe wykluczyło istnienie jakichkolwiek wątpliwości w analizowanej sprawie. Budynek został zrealizowany samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Przepisy dotyczące zgłoszenia nie mogły znaleźć tu zastosowania z uwagi na zbyt dużą powierzchnię zabudowy. Obiekt został w wybudowany ok. 2004/2005 r. i był systematycznie rozbudowywany. Nawet w sytuacji, gdyby rozważyć pierwotną powierzchnię zabudowy przedmiotowego pawilonu gospodarczego i założyć, że powstał on w oparciu o projekt budowlany planowanego obiektu tymczasowego i miał wymiary 6m x 6m, to i tak jego powierzchnia zabudowy wynosiłaby więcej niż dopuszczalna, bowiem 36 m2. W konsekwencji tryb postępowania zastosowany przez PINB w niniejszej sprawie, tj. art. 48 p.b., należy uznać za prawidłowy. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. PINB zastosował w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., celem umożliwienia Inwestorce zalegalizowania budowy i wezwał ją postanowieniem z [...] r. do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie do 31 sierpnia 2019 r. Z obowiązków tych strona nie wywiązała się. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika I. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: I. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji sprzecznej z przepisami prawa i stanem faktycznym sprawy, w szczególności przez: 1) bezpodstawne przyjęcie przez organ I Instancji, że pawilon gastronomiczny nie stanowi rozbudowy żadnego z istniejących na działce objętej postępowaniem budynków gospodarczych, podczas gdy skarżąca nie wzniosła tymczasowego obiektu budowalnego, a powstały obiekt jest efektem rozbudowy otrzymanego na mocy umowy darowizny budynku, który został wzniesiony na działce objętej postępowaniem przed 1995 r.; 2) bezpodstawne przyjęcie przez organ I Instancji, że budynek usytuowany na działce jw. w całości kwalifikuje się do rozbiórki, podczas, gdy organ ten błędnie i odgórnie przyjął datę wzniesienia ww. budynku gospodarczego; 3) nieprawidłowe przyjęcie przez organ I Instancji, że nie istniały przeszkody do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o analizę obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie skorzystała z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, podczas gdy skarżąca dokonała niezbędnych czynności w celu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. oraz zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w celu zalegalizowania ww. budynku gospodarczego; II. Naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących charakteru obiektu budowlanego, daty wzniesienia budynku (wieku budynku), którego dotyczy wydany przez organ I instancji nakaz rozbiórki. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę tego, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą następuje z wykorzystaniem wspomnianego w umowie darowizny (aktu notarialnego) budynku gospodarczego. Należy wziąć pod uwagę to, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego wybudowanego przed 1994 r. Skarżąca nie dysponuje projektem budowlanym na rozbudowę budynku gospodarczego, poczyniła jednak odpowiednie działania celem zalegalizowania części stanowiącej dokonaną przez nią rozbudowę. Skarżąca chce zalegalizować ww. budynek we wskazanym zakresie, jednak bez uzyskania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego sam wniosek nie wywoła zamierzonego rezultatu. Organ I instancji nie ustalił daty pewnej wzniesienia budynku gospodarczego odpowiednio rozbudowanego pod pawilon gastronomiczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zasadą było i jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia budowlanego, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 p.b.). Organy przeprowadziły wystarczająco dokładne postępowanie dowodowe, sięgając do wielu różnorodnych źródeł dowodowych. Ustaliły, że budynek posiada wymiary 15,75 x 8,03 m i pełną infrastrukturę z wymaganymi instalacjami. Inwestorka nie posiada pozwolenia budowlanego. Tego rodzaju obiekty nie powstają i nie mogły powstawać na podstawie zgłoszenia, przede wszystkim z uwagi na dużą powierzchnię. Ustalono, że obiekt był również sukcesywnie i samowolnie rozbudowywany. Wszystkie działania miały miejsce pod rządami aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. Wynika to ze zgromadzonej dokumentacji, którą szczegółowo przywołują organy. Kolejne etapy rozbudowy obrazują zdjęcia ortofotomap. Obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego. Organ musi bowiem wcześniej ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku zaistnienia takiej możliwości, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego (por. art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r. z uwagi na wcześniejsze wszczęcie postępowania; por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1869/20 i podane tam orzecznictwo). Organ dał inwestorce możliwość legalizacji obiektu. WINB w tym kontekście pisał: "Zdaniem ŚWINB w niniejszym postępowaniu nie istniały przeszkody do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wstępna analiza obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno-budowlanych pozwala bowiem na wyciągnięcie wniosku, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego." Jak stwierdza WINB Inwestorka nie skorzystała jednakże z tej możliwości, a przedmiotowe dokumenty nie zostały przedłożone (s. 14 decyzji). Nie jest rzeczą organu i Sądu dochodzić, z jakiego powodu skarżąca z możliwości legalizacji obiektu nie skorzystała, jakie miała motywy i jak oceniała możliwość legalizacji z punktu widzenia np. prawa miejscowego. Przyczyną wydania przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego było więc nieprzedłożenie stosownych i niezbędnych dokumentów. Organ dysponuje swobodną oceną materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) i przepis ten został zastosowany prawidłowo. W szczególności nie doszło tu do dowolności w ocenie dowodów, jako że ustalenia stanu faktycznego mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji, w tym w zeznaniach świadków M. C. i D. S.. Nie można czynić organowi zarzutu, że w takich okolicznościach wziął pod uwagę dowody dla strony niekorzystne. W świetle art. 75 §1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem nie ma żadnych racjonalnych powodów, by uwzględniać jedynie te dowody, które – zdaniem strony – powinny być uwzględnione. Organ miał prawo na podstawie całokształtu materiału dowodowego zanegować wersję przedstawianą przez skarżącą. Przedstawił na tą okoliczność konkretne argumenty, poparte konkretnymi dokumentami. Stanowisko zawarte w skardze stanowi więc jedynie polemikę strony niezadowolonej z argumentacją organu, która to polemika nie może być podstawą do uwzględnienia zarzutów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 28 ust. 1, art. 48 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.