II SA/Gl 102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. (dalej: Prezydent) ustalił wobec T. C. opłatę adiacencką w wysokości 4,174,50 złz tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskutek dokonanego podziału, zatwierdzonego decyzją Prezydenta nr [...] z dnia [...] r. oraz zobowiązał go do wniesienia opłaty. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. A. K. - właściciel nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] na karcie mapy 2 obrębu P. o powierzchni 0,6391 ha, wniosła o jej podział. Decyzją Prezydenta z dnia [...] r. zatwierdzono projekt podziału ww. nieruchomości na nowopowstałe działki: nr [...] o powierzchni 0,1073 ha, nr [...] o powierzchni 0,0886 ha, nr [...] o powierzchni 0,0781 ha, nr [...] o powierzchni 0,0878 ha, nr [...] o powierzchni 0,0922 ha, nr [...] o powierzchni 0,1001 ha, nr [...] o powierzchni 0,0671 ha, nr [...] o powierzchni 0,0179 ha. Przedmiotowa decyzja, wobec nie wniesienia odwołania, stała się ostateczna z dniem 28 stycznia 2014, tj. w dniu, w którym obowiązywała Uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału nieruchomości. Zgodnie z powołaną uchwałą do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęto stawkę w wysokości 10% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby tej sprawy, określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed i po podziałem, stwierdzając wzrost jej wartości na poziomie 41.745,00 zł. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 10% wzrostu wartcy nieruchomości tj. w kwocie 4.174,50 zł. Zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2014r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, w związku ze wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanej jej podziałem. W dniu 24 kwietnia 2015r., stosownie do art. 10 i art. 73 k.p.a.,skierowano do A. K. zawiadomienie o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w trakcie postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Pismo zostało odebrane w dniu 27 kwietnia 2015r. przez J. C., który w dniu 12 maja 2015r. poinformował, że A. K. zmarła w 2014r., a on nabył spadek po zmarłej. Jak ustalił organ, notariusz w dniu [...] r. sporządził akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...], na podstawie którego spadek po A. K. w całości nabył jej bratanek T. J. C. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014r. (sygn. ato OSK 432/13) w sytuacji, gdy prawa spadkowe zostały potwierdzone przez notariusza, organ ma obowiązek odszukać ustalonych spadkobierców i wezwać ich do udziału w toczącym się postępować w charakterze strony. Zatem na podstawie art. 922 k.c. w dniu 13 sierpnia 2015r. skierowano do T. C., jako podmiotu, który przejął obowiązki po zmarłej A. K., zawiadomienie o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w trakcie postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. T. C. z przysługującego mu prawa nie skorzystał. W odwołaniu z dnia 14 października 2015 r. strona stwierdza, iż na podstawie art. 922 k.c. przedmiotem dziedziczenia są prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, stąd spadkobierca właściciela nieruchomości nie może być obciążony obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej, mającej charakter publicznoprawny. Wskazuje na orzecznictwo sądów administracyjnych, w świetle którego obowiązek taki obciążą osobę będącą właścicielem nieruchomości w dniu nabycia cech ostateczności przez decyzję o podziale. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącego podniósł zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. ze względu na niepełne, lakoniczne i ogólnikowe odniesieniu się do meritum sprawy przez Kolegium, a w szczególności brak takiego odniesienia do argumentów podnoszonych przez stronę co do braku możliwości obciążenia opłata spadkobiercy nieruchomości w ramach art. 922 k.c. Ponadto wskazał na uchybienia wobec prawa materialnego polegające na naruszeniu: 1/przepisu z art. 922 § 1 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do ogółu praw i obowiązków majątkowych nabytych I skarżącego w drodze spadkobrania po A. K. zalicza się również prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym spadkodawcy (w tym obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej), oraz na uznaniu że przepis ten daje organowi I instancji podstawę prawną do uznania skarżącego jako stronę postępowania i ustalenia wobec niego obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej; 2/ przepisu z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że obowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej może być inna osoba (w niniejszej sprawie skarżący) aniżeli wymienione w tym przepisie osoby, będące w chwili dokonania podziału nieruchomości skutkującego wzrostem jej wartości, jej właścicielem. Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości decyzji poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak [...]. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi,uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zgodnie z którymi opłataadiacencka nie powinna być zaliczona w ramy praw i obowiązków majątkowych wchodzących do spadku. Stąd nie może ona obciążać spadkobiercy osoby, która złożyła wniosek o podział nieruchomości i która w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, pozostawała właścicielem nieruchomości. Uzasadnienie nie ustosunkowuje się do w/w argumentów szczegółowo oraz ignoruje całkowicie przytoczone w odwołaniu poglądy doktryny oraz orzecznictwo. Co do zarzutów materialnoprawnych pełnomocnik prezentuje pogląd, zgodnie z którym przedmiotem dziedziczenia na podstawie art. 922 k.c. są wszelkie prawa i obowiązki majątkowe, ale tylko takie, które nie wykraczają poza sferę regulacji cywilnej. Uprawnienie do żądania uiszczenia opłaty adiacenckiej zdecydowanie tę strefę wykracza. Dlatego spadkobiercy właściciela nieruchomości nie są obciążeni obowiązkiem uiszczenia tej opłaty (stanowisko takie przedstawia m.in. A. Lorek w publikacji "Opłata adiacencka i rent planistyczna", Wrocław 2010, s. 19). Podobny pogląd prezentuje orzecznictwo sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w swym wyroku z dnia 19 marca 2013 r. stwierdza "(...) obowiązek uiszczenia tej opłaty, z mocy art. 98a ust. 1 uogn, ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna, ponieważ elementem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, do którego dochodzi w chwil uostatecznienia się decyzji podziałowej (vide: uchwała NSA z dnia 9.10.2000 r., OPK 8/00, lex 44491 która pomimo zmiany przepisów nie straciła na aktualności)." W dalszej części uzasadnienia tego samego wyroku Sąd wskazuje: "Do spadku nie należą natomiast majątkowe prawa i obowiązki i charakterze publicznoprawnym, wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (praw; administracyjnego, prawa finansowego), także wówczas, gdy skutki prawne śmierci osoby fizycznej« oceniane stosownie do przepisów kodeksu cywilnego regulujących spadkobranie (vide: Kodeks cywilny. Komentarz., A. Kidyba). Obowiązek uiszczenia opłat) adiacenckiej ustalany jest decyzją administracyjną, mającą charakter konstytutywny i wynika i przepisów prawa administracyjnego materialnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami, m« niewątpliwie charakter publicznoprawny i jako taki nie należy do spadku". Zarzut naruszenia przepisu z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na błędnej jego wykładni i uznaniu, że skarżący jest obowiązany do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Nie zachodzi w tym przypadku sytuacja "przeniesienia" obowiązku o charakterze publicznoprawnym na następcę prawnego, bowiem z przepisu tego wyraźnie wynika że opłatę adiacencką ustalić można wyłącznie dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, która uległa podziałowi i nastąpił wzrost jej wartości, w chwili dokonania podziału. Niedopuszczalne i niezgodne z w/w przepisem jest obciążenie opłatąadiacencką innej osoby, która stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości później i to niezależnie czy nabycie nastąpiło w drodze spadkobrania czy też w jakikolwiek inny sposób. Zarówno w chwili śmierci właściciela nieruchomości z dnia jej podziału - A. K., jak również i chwilą notarialnego poświadczenia dziedziczenia po zmarłej, opłata adiacencka nie była jeszcze ustalona. Ponadto, z treści w/w przepisu wynika jednoznacznie, że skarżący T. C. nie może zostać obciążony w drodze decyzji administracyjnej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej, bowiem nie był on właścicielem nieruchomości w chwili, gdy decyzja administracyjna zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzona w oparciu o kryterium zgodności tych rozstrzygnięć z prawem, pozwoliła stwierdzić, że wspomniane wyżej decyzje nie naruszają prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. W postępowaniu, którego celem jest ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Kwestią sporną jest to, czy ustalenie opłaty adiacenckiej od podziału może nastąpić na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości, w sytuacji kiedy podział był dokonywany na wniosek spadkodawcy i w momencie uostatecznienia się decyzji o podziale spadkodawca żył. Zdaniem skarżącego, odwołującego się do art. 922 k.c., nie jest możliwe nałożenie takiego obowiązku na spadkobiercę bowiem nie ma tym zakresie następstwa prawnego ze względu na publiczny charakter obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Natomiast w ocenie organów orzekających w sprawie, także formułowanej na tle art. 922 k.c., znajduje uzasadnienie nałożenie takiego obowiązku na spadkobiercę, mimo jego publicznoprawnego charakteru. Zdaniem Sądu, kwestii możliwości ustalenia wobec spadkobiercy, w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, opłaty adiacenckiej od podziału nieruchomości na podstawie art. 98 u.g.n. nie można rozpatrywać na gruncie art. 922 k.c. Przepis ten reguluje zasady następstwo prawnego po osobie zmarłej. Następstwo to ma charakter sukcesji uniwersalnej, następującej pod tytułem ogólnym. Spadkobierca na mocy jednego zdarzenia, jakim jest otwarcie spadku, wstępuje w ogół praw i obowiązków osoby zmarłej (spadkodawcy), bez potrzeby podejmowania ze swojej strony dodatkowych czynności może więc stać się spadkobiercą Nie budzi wątpliwości, że co do zasady przedmiotem tego następstwa są prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, w szczególności prawa rzeczowe, w tym prawo własności nieruchomości. Wobec powyższego odwołując się do art. 922 k.c. można jedynie stwierdzić tyle, że na rzecz skarżącego, z tytułu spadkobrania pod tytułem ogólnym, przeszło prawo własności nieruchomości (działek) powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Natomiast nie przeszły na niego zobowiązania z tytułu opłaty adiacenckiej, z tego powodu, że takie zobowiązanie nie obciążało spadkodawczyni (bo w dacie jej śmierci jeszcze nie powstało). Nie ma powodów, w związku z tym, aby dokonywać kwalifikacji tegoż zobowiązania w kontekście publicznego czy cywilnego charakteru. Problem jest inny. Zdaniem Sądu, na skarżącego przeszła pewna "sytuacja prawna" związana z odziedziczoną nieruchomością. Najkrócej rzecz ujmując, w związku z wydaną i wykonaną decyzją o podziale nieruchomości nr [...] jej właścicielka uzyskała korzyść, polegającą na wzroście wartości tejże nieruchomości. Wskazane zdarzenie prawne, stosownie do art. 98 u.g.n., zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. To właśnie należy uznać za wskazaną wyżej sytuację prawną, mającą charakter prawnorzeczowy. Ten że prawnorzeczowy charakter sytuacji prawnej spadkodawcy, powoduje że spadkobierca nabywając nieruchomość w wyniku sukcesji pod tytułem ogólnym "wchodzi" w nią w zastępstwie poprzedniego właściciela. W tym stanie rzeczy, kiedy skarżący, w związku z nabyciem rzeczonej nieruchomości w konsekwencji następstwa pod tytułem ogólnym, wstąpił w sytuację prawnorzeczową spadkodawczyni, a tym samym uzyskał także korzyść wynikającą z podziału nieruchomości, uzasadnionym było ustalenie dla niego opłaty adiacenckiej W świetle powyższych rozważań nie znajdują uzasadnienia argumenty przywołane w skardze, jak i wcześniej w odwołaniu. Sąd nie kwestionuje publicznoprawnego charakteru opłaty adiacenckiej oraz konsekwencji tego dla spadkobrania na gruncie art. 922 k.c.Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań, bowiem pozostaje ona poza zakresem rozpatrywanej sprawy. Sąd nie badał także kwestii następstwa prawnego w przypadku wydania decyzji w takiej sprawie przed śmiercią spadkodawcy z tej racji, że decyzja taka nie była wydana. Natomiast aprobaty wymaga pogląd o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej dla osoby, która w dniu uostatecznienia się decyzji o podziale była właścicielem nieruchomości pod takim jednak warunkiem, że właściciel, w dacie wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej opłatę, żyje. Jeśli zaś nie żyje, to opłata winna zostać nałożona na następcę prawnego – aktualnego właściciela nieruchomości. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że przywoływane w skardze oraz w odwołaniu orzeczenia sądowe oraz stanowiska doktryny na rzecz uzasadnienia tezy o braku podstaw do obciążania opłatą innej osoby, niż właściciel nieruchomości w dacie jej podziału, dotyczyły następstwa pod tytułem szczególnym ze względu na zbycie nieruchomości po podziale. Zasadnie wtedy przyjmowano, że adresatem obowiązku wynikającego z opłaty powinien być właściciel nieruchomości na dzień jej podziału ze względu na korzyść jak odniósł i ewentualną próbę obejścia prawa poprzez uwolnienie się od tego obowiązku np. poprzez dokonanie darowizny. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.