II SA/Gl 102/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] r. nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) z dnia [...] r. znak: [...]. Wymienioną wyżej decyzją PINB stwierdził wykonanie przez E. M. obowiązku, nałożonego decyzją z dnia [...] r., doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w J. ul. [...]. Decyzja [...]WINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek B. O., reprezentującej W. H., w dniu [...] r. PINB przeprowadził oględziny budynków usytuowanych przy ul. [...] w J. W trakcie oględzin ustalono m.in., że budynek mieszkalny był wybudowany przed 1977 r. W latach 1979 – 81 został rozbudowany poprzez nadbudowę piętra, na podstawie pozwolenia Nr [...] z dn. [...] zn. [...]. W roku 1983, bez wymaganego prawem zezwolenia, do budynku mieszkalnego został dobudowany garaż. PINB początkowo umorzył postępowanie w sprawie zgodności obiektu z przepisami prawa budowlanego (decyzja PINB z [...] r.), a następnie, po uchyleniu przez [...]WINB, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy z 1974r. pr. bud., nakazał E. M. oraz W. H. doprowadzenie budynku mieszkalnego oraz dobudowanego do niego garażu do stanu zgodności z przepisami. [...]WINB decyzją z [...] r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wskazał w uzasadnieniu, w przedmiotowej sprawie organu nadzoru budowlanego powinien był rozważyć wszczęcie dwóch odrębnych od siebie postępowań. Jedno – naprawcze, prowadzone w trybie art. 37- 42 ustawy z 1974 r. pr. bud., w stosunku do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż. Drugie – także naprawcze, prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1, 2 lub 3 ustawy z 1994 r. pr. bud., w stosunku do przedmiotowego budynku, który został wybudowany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego z 1979 r. Po rozdzieleniu postępowań naprawczych, PINB decyzją z [...]r. znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nakazał E. M. wykonanie, w terminie do [...]r., następujących robót: - zlikwidowanie nieprawidłowej kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu kotłowni i wykorzystanie przewodu do wentylacji łazienki na parterze; - zdemontowanie nieużywanego kotła gazowego i trwałe zaślepienie przewodu spalinowego oraz wykorzystanie wolnego przewodu na wentylację kotłowni; - wypięcie przewodu okapu w kuchni na piętrze i wykonanie oddzielnego wyprowadzenia ponad dach; - wykonanie przewodów wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach ustępów i wyprowadzenie ponad dach. Kolejną decyzją z tej samej daty i o takim samym numerze, PINB działając w trybie art. 40 pr. bud. z 1974 r., nakazał E. M. wykonanie, w terminie do [...]r., robót w postaci zabezpieczenia odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu oraz zaszpachlowania rysy w garażu wraz z poddaniem jej obserwacji przez okres 1 roku. Pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. E. M. poinformowała o wykonaniu obowiązków nałożonych powyższymi decyzjami, co potwierdziły oględziny przeprowadzone przez PINB w dniu [...] r. W trakcie oględzin ustalono także, że garaż jest traktowany obecnie jako pomieszczenie gospodarcze. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia [...] r., autorstwa mgr inż. L. S. Zgodnie z jego treścią zalecenia dotyczące wykonania prac doprowadzających budynek gospodarczy do stanu zgodnego z przepisami, zawarte w opinii technicznej z [...]r., zostały zrealizowane. Decyzją z dnia [...] r. PINB , działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr. bud., stwierdził wykonanie przez E. M. obowiązków określonych w decyzji z [...] r. Natomiast odrębną decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB, działając na podstawie art. 42 ust. 3 pr. bud. z 1974 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. B. O., działając w imieniu W. H., złożyła odwołanie od decyzji PINB z [...] r. podnosząc zarzuty: 1/ naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, skutkujące brakiem właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, m.in. w kwestii: - zgodności z przepisami prawa usytuowania okien w łazience budynku mieszkalnego, położonego na ww. nieruchomości oraz zgodności z przepisami prawa budowlanego dachu na tym budynku w tym czy prace podjęte przez E. M. w 2003 r. w związku ze zmianą pokrycia dachu wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną; - oceny czy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego z 1979 r. (względnie z 1959 r.) mają charakter odstępstw "istotnych" czy też nieistotnych; - ustalenia czy pozwolenia na budowę z [...] r. zatwierdzało projekt budowlany, czy też budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego, w części dotyczącej jego parteru, była zwolniona z obowiązku przedstawienia projektu budowlanego; 2/ naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez organ wytycznych zawartych w decyzji [...]WINB z dnia [...] r. ; 3/ naruszenie art. 103 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskutek niewskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodowym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4/ naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. [...]WINB wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. co prawda uchylił rozstrzygnięcie PINB, jednakowoż tylko ze względu na omyłkę w nazwisku jego adresata (zamiast "M." w decyzji pierwszoinstancyjnej figuruje "M."). Natomiast podzielił stanowisko organu I instancji co do zaistnienia podstaw do stwierdzenia wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 pr. bud. W uzasadnieniu wskazał, że działając w trybie naprawczym PINB ostateczną decyzją z dnia [...] r., na mocy art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr. bud. nałożył na E. M. obowiązek wykonania określonych robót; budowlanych celem doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 lub 2 pr. bud., niezależnie od podjętych rozstrzygnięć, w jednym lub drugim przypadku oznacza zakończenie postępowania naprawczego i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. W odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie wymienionych przepisów strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Natomiast nie można w odwołaniu podnosić zarzutów w stosunku do poprzedzającej ją decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. i pkt. 2 decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Poza tym, w dacie w której wydawana jest decyzja na podstawie art. 51. ust. 3 pr. bud., rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. ma charakter ostateczny i ewentualne jego wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykopywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznym oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, a ma jedynie na celu usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, ze względu na zarzuty podnoszone w odwołaniu, a skierowane wobec decyzji PINB z [...] r. w sprawie nałożenia na E. M. określonych obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z ust. 7 pr. bud., [...]WINB rozważał podjęcie z urzędu postępowania zmierzającego do jej unieważnienia. W wyniku analizy sprawy doszedł jednak do wniosku, że brak jest wystarczających podstaw do uznania jej za obarczoną jedną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych przez [...]WINB w uzasadnieniu decyzji. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją [...]WINB była kwestia stwierdzenia wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym ul. [...] w J., w ramach obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] r. znak [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Stwierdzenie wykonania robót, co odbyło się w trybie określonym w art. 51 ust. 3 pkt. 1 pr. bud. finalizuje postępowanie naprawcze, którego celem było doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że obowiązki wynikające z decyzji PINB z [...] r. zostały, przez zobowiązaną E. M., wykonane. Nie kwestionuje tego nawet pełnomocnik skarżącej. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr. bud. oznacza zakończenie postępowania "naprawczego" i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. W odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie wymienionych przepisów strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżanej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie, nie można w odwołaniu podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia. Poza tym, w dacie, w której kiedy zostaje podjęta decyzja na podstawie art. 51 ust. 3 pr. bud., decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. jest już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) (por. A.Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, t. 10, LEX/el) . W ocenie Sądu, nie może być także skuteczne podnoszenie w skardze na rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 pr. bud, zarzutów w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. ze względu na zakres orzekania sądu wyznaczony art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania "w głąb" wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Istotne będzie zatem to, czy akty lub czynności podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny. Nawet jeśliby przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy pozostaje w granicach sprawy sądowoadministracyjnej to jej weryfikacja przez Sąd mogłaby nastąpić jedynie wtedy, gdyby było to niezbędne dla jej końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I FSK 1740/15, CBOSA). Tylko w razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej sąd może na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., II OSK 366/15,CBOSA). Skoro zatem Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji nie był władny sięgać do poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszym etapie postępowania naprawczego. W ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, Ad. 1. Zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2, ale postępowania skutkującego podjęciem tejże decyzji. Ad. 2. Podobnie jak wyżej, zarzut niewzięcia pod uwagę przez PINB wytycznych zawartych w decyzji [...]WINB z dnia [...] r., dotyczy także postępowania prowadzonego w ramach art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. Ad. 3. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji odpowiada art. 107 § 3 k.p.a. Ad. 4. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania kontrolowanej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.