II SA/Gl 1020/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazał K. B. i D. K. wykonać w terminie do dnia [...] r. odwodnienie liniowe na całej długości utwardzonego terenu ich działki nr 1. w L. wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr 2 (własność skarżącej A. S.). Nadto organ nakazał odprowadzenie wód opadowych z korytek na teren własny nieutwardzony lub do dołów chłonnych bądź zbiorników retencyjnych. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że oględziny wykazały zrealizowanie nasypu z mas ziemnych na terenie przedmiotowej działki, który to nasyp w sierpniu 2016 r. utwardzono kruszywem łamanym. Różnica poziomów pomiędzy dwoma działkami wynosi od 0,29 do 1,45 m. Organ ustalił, że do zmiany tej doszło po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego (zawiadomienie z dnia [...] r.). Ponadto teren utwardzono kostką brukową w 2016 r. Roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. Jednakże zgodnie z poprzednią decyzją kasacyjną organu odwoławczego, należało zweryfikować ich zgodność z aktualnie obowiązującym planem w zakresie powierzchni biologicznie czynnej oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Organ I instancji ustalił, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 69,53% terenu działki. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowy dla terenu 3/MN, udział ten winien wynieść minimum 50%. Stąd też wymóg planu został zachowany. Jednak utwardzenie terenu działki zostało wykonane w taki sposób, że wody opadowe są kierowane w stronę nieruchomości skarżącej, co narusza wymogi z § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (przepisy te zacytowano). Stąd też należało nakazać przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Jej zdaniem, wykonanie odwodnienia liniowego nie zlikwiduje problemu zalewania jej działki, a na odcinku przylegającym do muru oporowego jeszcze go pogłębi. Nadto, nie zlikwiduje to problemu przeciekających ścieków z kojca dla psa, ani też braku miejsca na masy śniegu, osuwającego się z dachu budynku. Wody opadowe i roztopowe wraz z ściekami nadal będą się przedostawały na jej działkę przez szczeliny w murze oporowym dla tarasu ziemnego, który został wykonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (jest większy). Sprawa w tym zakresie nie została jednak zbadana zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] r. Do odwołania dołączono materiał fotograficzny, gdyż zdaniem skarżącej zdjęcia organu nie obrazują stanu faktycznego. Skarżąca zanegowała też ustalenia organu, że do zmiany ukształtowania terenu doszło już po zakończeniu budowy. Jej zdaniem, teren podwyższono ponad 120 cm w trakcie budowy i dalej na wysokość 80 cm podczas utwardzania terenu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, który wyznaczył na dzień [...] r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że z treści protokołu kontroli z dnia [...] r. wynika, że skarżąca domagała się kontroli nasypu skarpy na działce sąsiedniej, który został podniesiony i powoduje zalewanie jej działki. Taki też przedmiot postępowania określono w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. (legalność utwardzenia terenu). Kwestia legalności ogrodzenia, który zdaniem skarżącej stanowi mur oporowy, została zakończona inną ostateczną decyzją z dnia [...] r. Zdaniem organu odwołującego, wydany nakaz jest zasadny, zaś zarzuty skarżącej dotyczą kwestii zgodności zagospodarowania terenu działki sąsiedniej z projektem budowlanym. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 kpa – z powodu niedokładnego wyjaśnienia sprawy, 2) art. 3 pkt 3, art. 5 pkt 1 ppkt 1a i 2b oraz pkt 2, art. 28 i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 29 rozp. – poprzez błędne przyjęcie, że do wykonania nasypu i muru oporowego nie doszło w trakcie budowy na działce sąsiedniej, a wystarczającym środkiem będzie wykonanie odwodnienia liniowego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie inwestorom przywrócenia stanu zgodnego z planem zagospodarowania działki, ewentualnie także uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy, zakończonej decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. oraz dołączonych do skargi dokumentów w postaci dwóch rysunków z zatwierdzonego projektu budowlanego i map dla celów projektowych oraz dołączonych zdjęć z dnia [...] r. i z dnia [...] r. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła dotychczasowe zarzuty i argumentację. Podkreśliła, że fakt wykonania nasypu z mas ziemnych w trakcie budowy wynika z protokołu oględzin organu I instancji z dnia [...] r. Jej zdaniem, taras ziemny łącznie z nasypem przy północno-wschodniej ścianie budynku jest konstrukcją oporową, wymagającą pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy sądowej skarżąca złożyła dokumenty wymienione w piśmie z tej daty, stanowiące część akt administracyjnych, różnych postępowań. Uczestnicy postępowania pismem z 22 marca 2019 r. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aczkolwiek zasadnie skarżąca zakwestionowała ustalenia organów co do okresu podwyższenia terenu nieruchomości sąsiedniej, to jednak kwestia ta jest bez znaczenia dla wyniku sprawy. Protokół oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, przywołany w skardze, potwierdza bowiem, że nasypu z mas ziemnych dokonano już częściowo w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Następnie teren ten powtórnie podwyższono oraz wykonano jego utwardzenie kruszywem łamanym i kostką brukową, także wzdłuż ogrodzenia na całej jego długości. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że utwardzenia terenu dokonano w sierpniu 2016 r., a więc roboty te wykonano niewątpliwie po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, co nastąpiło w dniu [...] r. Utwardzenie terenu działki budowlanej nie wymagało pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Jednak roboty te doprowadziły do zmiany kierunku odprowadzania wód opadowych i roztopowych, czym naruszono wymogi §§ 28 ust. 2 i 29 wyżej przywołanego rozp. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Przepisy te zakazują zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości sąsiedniej. W przypadku braku kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszczalne jest odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzany, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Wykonanie robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, podlega rygorom prawa budowlanego, jeżeli roboty te wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź też w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego). Chodzi tutaj o naruszenie planu miejscowego, obowiązującego na danym terenie w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej, a także wymogów techniczno-budowlanych. Kwestie te zostały należycie zbadane i ustalone w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji w związku z uchyleniem w trybie odwoławczym poprzedniej decyzji, umarzającej postępowanie. Organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem wielkość terenu nieutwardzonego, która przekracza minimalne wymogi planu miejscowego. Ustaleń faktycznych skarżąca w tym zakresie nie kwestionuje. Jej zdaniem, wydany nakaz wykonania odwodnienia liniowego, jest jednak niewystarczający. Nie zbadano też sprawy wykonania tarasu ziemnego niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dla poparcia stanowiska skarżąca powołała się na dołączone do skargi zdjęcia oraz dokumenty w postaci map dla celów projektowych i dwóch rysunków z zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami co do wysokości terenu. Dokumenty te zostały zgromadzone w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a zmiany naniósł pracownik organu I instancji. Stanowią one zatem część akt administracyjnych. Jednak roboty te nie były przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowanego, zaś zaskarżona decyzja rozstrzyga wyłącznie sprawę utwardzenia terenu działki sąsiedniej, uprzednio podniesionego. Stąd też dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia zarzuty skargi w zakresie wykonania przez inwestorów innych robót, ani też sposób usuwania nadmiaru śniegu z dachu budynku sąsiedniego. Zdaniem sądu administracyjnego sam fakt utwardzenia terenu po jego uprzednim podwyższeniu, nawet jeżeli teren częściowo podniesiono już w trakcie budowy, nie może być kwalifikowany jako istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia. Taki przypadek miałby miejsce jedynie wówczas, gdyby sam budynek zrealizowano na podwyższonym uprzednio terenie. Podniesienie terenu wokół budynku, nawet jeżeli nastąpiło już w trakcie jego budowy, nie może być kwalifikowane jako istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu nie mogła być kwestia odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z drogi publicznej, położonej wyżej działki skarżącej i działki sąsiedniej, na co wskazała skarżąca w toku rozprawy sądowej. Sprawa w tym zakresie może być przedmiotem odrębnego postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, przedwczesne są też obawy co do skuteczności wydanego nakazu wykonania odwodnienia liniowego (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Decyzja ta nie została wykonana (vide: oświadczenie skarżącej w toku rozprawy sądowej). Jej wykonanie obejmuje także wymóg odprowadzenia wód opadowych z odwodnienia (korytek) na teren własny nieutwardzony lub do dołów chłonnych bądź zbiorników retencyjnych – zgodnie z wymogiem z § 28 ust. 2 rozp. Wydany nakaz jest zatem zgodny z prawem. Skoro możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, brak podstaw do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wykonanie decyzji podlega zaś egzekucji administracyjnej, łącznie z prawidłowością wykonania robót. Decyzja nie narusza zatem art. 5 Prawa budowlanego. Wreszcie, wyjaśnić należy, że w ramach niniejszego postępowania nie było dopuszczalne powtórne badanie sprawy budowy ogrodzenia pomiędzy posesjami, rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, przywołaną w odpowiedzi na skargę, ani też całościowe rozstrzygnięcie robót budowlanych, w tym tarasu ziemnego na działce sąsiedniej, czy sposobu odprowadzania wód. Zaskarżona decyzja rozstrzyga jedynie sprawę utwardzenia terenu sąsiedniej działki budowlanej. W tym zaś zakresie sprawa została należycie wyjaśniona zgodnie z wymogami z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz nie narusza przywołanych w skardze przepisów prawa budowlanego. Działając z urzędu sąd nie stwierdził innego naruszenia prawa. Roboty budowlane, które nie zostały objęte niniejszym postępowanie, mogą być przedmiotem odrębnej sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Dołączone do skargi dokumenty stanowią część akt administracyjnych, stąd też nie są nowymi dowodami w rozumieniu art. 106 § 3 cyt. ustawy. ec