II SA/Gl 1020/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta M. odmówił M. S. (zwanemu dalej "skarżącym") przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku w miesiącu listopadzie 2018 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ zaakcentował spowodowany przez skarżącego brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem organu I instancji i wyrażając swoje niezadowolenie wniósł odwołanie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że zawiadomienie o terminie przeprowadzenia wywiadu otrzymał już po dniu wyznaczonym na przeprowadzenie tego wywiadu. W związku z tym skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, jakoby utrudniał lub uniemożliwiał przeprowadzenie wymaganych formalności. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przychylając się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu uchylił kwestionowaną decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium najpierw przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczyło treść przepisów ustawy o pomocy społecznej znajdujących zastosowanie w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem art. 106 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kolegium zaakcentowało, że wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu i stanowi składnik postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń z zakresu pomocy społecznej. W tym kontekście w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówiono znaczenie i rolę wywiadu środowiskowego w prowadzonym postępowaniu oraz stwierdziło, że organ I instancji wyznaczył terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 13 marca i 20 marca 2019 r. Natomiast skarżący odebrał zawiadomienie o wywiadzie w dniu 20 marca 2019 r. Jednocześnie ze stwierdzenia zawartego w odwołaniu, że pisma dotyczące przeprowadzenia wywiadu skarżący otrzymuje po terminie Kolegium wywiodło, że skarżący wyraża wolę przeprowadzenia wywiadu z jego udziałem, a tym samym koniecznym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem zasady czynnego udziału stron, w czym organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji. Kolegium zaakcentowało przy tym, że wydanie decyzji administracyjnej w ramach uznania administracyjnego wymaga przeprowadzenia szczególnie starannego postępowania dowodowego. Ponadto Kolegium nakazało organowi I instancji, aby w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględniona została wysokość środków finansowych organu I instancji na zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb z uwzględnieniem zasady równości i zasady sprawiedliwego rozdziału środków. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją organu odwoławczego i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i przeprowadzenia postępowania mediacyjnego dla uznania zasadności roszczeń skarżącego. Skarżący dostrzegł, że Kolegium rozpatrzyło pozytywnie jego odwołanie, lecz twierdzi, że pozostaje to bez wpływu na postępowanie organu I instancji, przy czym twierdzenie to zostało zilustrowane przykładami dotyczącymi działań podejmowanych przez organ I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie przedstawiając na uzasadnienie tego stanowiska argumentację w istocie zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Kolegium zaakcentowało, że dopiero przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ukaże wszechstronną sytuację skarżącego i pozwoli ustalić zakres oczekiwanej pomocy, a w ten sposób wyznaczony zostanie zakres postępowania dowodowego niezbędnego do realizacji norm zawartych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę na to, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest możliwe tylko przez pracownika socjalnego zatrudnionego w Ośrodku Pomocy Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw skarżącego od decyzji Kolegium uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. W konsekwencji od decyzji kasacyjnej nie przysługuje już obecnie skarga do sądu administracyjnego. Poczyniona powyżej uwaga wstępna ma ważne znaczenie, gdyż sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast gdy w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, to Sąd uznając, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego była prawidłowa, oddala sprzeciw. Na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, zaskarżonej sprzeciwem, który sąd oddalił, sprawa w ramach postępowania administracyjnego wraca do organu I instancji, aby ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu oraz prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten stosując środki wskazane w art. 136 § 1 kpa nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. po pierwsze, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do pierwszej kwestii stwierdzić należy, że organ odwoławczy słusznie dostrzegł wadliwość postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji do skarżącego zostało wysłane zawiadomienie o wyznaczeniu pierwszego terminu wywiadu środowiskowego na dzień 13 marca 2019 r. oraz drugiego terminu na dzień 20 marca 2019 r. Zawiadomienie to zostało odebrane przez skarżącego dopiero w dniu 20 marca 2019 r. Pomimo tego organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, co oznacza, że nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponadto organ ten nie wykonał w należyty sposób obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zwłaszcza, że jak słusznie zauważyło Kolegium, decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania wymaga przeprowadzenia szczególnie starannego postępowania dowodowego. Tym samym postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. W konsekwencji decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przedstawionych powyżej przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W odniesieniu do drugiej ze wskazanych powyżej kwestii podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w zakresie przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia zależeć będzie przede wszystkim od ustaleń poczynionych w ramach wywiadu środowiskowego, a także dalszego postępowania dowodowego, którego konieczność może wynikać z ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego. W konsekwencji uznać należy, że spełniona została także i druga z przedstawionych powyżej przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zatem postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie, to w ocenie Sądu zachodziły pełne podstawy do skasowania przez Kolegium decyzji organu I instancji oraz do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W kontekście wniosków skarżącego zawartych w sprzeciwie, jak i argumentacji zawartej w uzasadnieniu sprzeciwu, należy podkreślić, że w istocie jedynym zarzutem, którego podniesienie może skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest zarzut dotyczący naruszenia właśnie tego przepisu. Oznacza to, że jeżeli wynik sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy, przeprowadzonej w następstwie prawidłowo wniesionego sprzeciwu, wskazuje na to, że organ ten prawidłowo zastosował art.138 § 2 k.p.a., to rozstrzygnięciem, jakie w odniesieniu do sprzeciwu może wydać sąd administracyjny, jest wyłącznie jego oddalenie. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, iż zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.