II SA/Gl 1020/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. B. i A. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.96.2024.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2024 r., nr [...] działając m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Z. (PINB) wstrzymał A. B. i T. B. (dalej zwanym "inwestorami") roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości N., wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie w oparciu o art. 48 ust. 3 p.b. PINB poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu W uzasadnieniu PINB wskazał na poczynione w trakcie oględzin ustalenia, wedle których na działce nr [...] w miejscowości N. znajduje się parterowy budynek mieszkalny z użytkowym poddaszem, bez podpiwniczenia, o dachu dwuspadowym krytym dachówką i murowanej konstrukcji. Według zaś zdjęć lotniczych z Otwartego Regionalnego Systemu Informacji Przestrzennej ww. działka do 2018 r. nie była zabudowana. Natomiast na zdjęciach z 2019 r. widoczne są już fundamenty. W konsekwencji PINB doszedł do wniosku, że budynek ten został wybudowany pomiędzy 2019 a 2021 r., a zatem w czasie, w którym budowa budynku jednorodzinnego wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie posiadają jednak pozwolenia na budowę. Nie dysponują także zgłoszeniem (wymaganym w obowiązującym stanie prawnym). Zdaniem PINB oznacza to, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorzy wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucili w nim naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż do wydania przez PINB tego postanowienia doszło bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zażalenie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez inwestorów skutku. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.96.2024.TA Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu ŚWINB podał, że z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do przedmiotowego budynku, którego budowa przypada na okres pomiędzy 2019 r. a 2021 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak również aby inwestor dokonał zgłoszenia obiektu stanowiącego budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z projektem budowlanym. Zaakcentował przy tym, że inwestorzy nie przedłożyli projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionego projektanta, co wykluczało możliwość procedowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Odnosząc się zaś do zarzutu zażalenia ŚWINB wskazał, że w toczącym się postępowaniu prawo do czynnego udziału stron nie zostało w żaden sposób ograniczone. Nie doszło więc do naruszenia art. 10 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie inwestorzy (zwani dalej także "skarżącymi") zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 7a, art. 10 i art. 77 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyć strony, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz naruszenie obowiązku obciążającego organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskutek czego ŚWINB przyjął, że inwestorzy wykonali roboty budowlane bez koniecznego zgłoszenia (PINB zaś przyjął, że inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę). W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in. że ŚWINB oparł się wyłącznie, na dokumentach w postaci ortofotomapy oraz pisma z Urzędu Gminy. Jednocześnie pominięto, że według ustaleń przeprowadzonych w trakcie kontroli, budynek na działce [...] istniał już około 1960. Nadto w trakcie tych czynności inwestorzy przedstawili mapę z inwentaryzacji powykonawczej z dnia [...] r., z której wynika, że działka nr [...] jest zabudowana i zagospodarowana, przy czym inwestorzy nabyli działkę dopiero [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści rozstrzygnięcia i wskazując na bezzasadność zarzutów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 48. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanej regulacji, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). W realiach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na terenie działki nr [...] położonej w N. gmina M.. Według ustaleń organów budynek ten został wybudowany pomiędzy 2019 a 2021 r. Organy ustaliły także, że jego budowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Wskazują przy tym, że skarżący nie legitymują się ani pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem dotyczącym tego budynku. Ta ostatnia okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżących. Nie twierdzą oni bowiem, że posiadają pozwolenie na budowę ani też, że budowa budynku została poprzedzona zgłoszeniem. Natomiast w toku oględzin przeprowadzonych w dniach 18 stycznia 2024 r. okazali akt notarialny z dnia [...] r. na podstawie, którego nabyli własność przedmiotowej działki (zdjęcia tego aktu znajdują w aktach administracyjnych – karta 5). Według oświadczeń zawartych na stronie 3 tego aktu działka nr [...] zabudowa jest budynkiem mieszkalnym, który nie posiada nadanego numeru porządkowego, wybudowanym około 1960 r., murowanym, parterowym z poddaszem użytkowym, pokrytym blachą, niepodpiwniczonym, o powierzchni użytkowej około 70 m2. Na okoliczność tą skarżący wskazują również w uzasadnieniu skargi. Jednak w ocenie Sądu podnoszone w tym zakresie twierdzenia skarżących nie są w stanie podważyć prawidłowości ustaleń poczynionych przez organy. Znajdujące się w aktach sprawy wydruki z ortofotomapy (z roku: 1996, 2003, 2009, 2015, 2018, 2019) w ocenie Sądu nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że przedmiotowy budynek nie jest został wybudowany około 1960 r. Dopiero na ortofotomapie z 2019 r. widoczna jest rozpoczęta budowa tego budynku. Na wydrukach ortofotomap z wcześniejszych okresów na działce nr [...] brak jest natomiast jakiejkolwiek zabudowy. Organy słusznie zatem przyjęły, że skoro skarżący nie dysponują ani pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 p.b., to przedmiotowy budynek został wybudowany w ramach samowoli budowlanej. Do sprawy nie wnosi nic mapa z inwentaryzacji powykonawczej budynku została ona sporządzona w dniu [...] r. Nie może więc ona służyć do podważenia ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ na podstawie ortofotomap z okresu 2018-1996 r. Mają rację skarżący, że organ I instancji eksponował konieczność legitymowania się przez nich pozwoleniem na budowę spornego budynku. Natomiast ŚWINB wskazuje na wymóg zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. Rozbieżność ta pozostaje jednak bez znaczenia skoro skarżący nie legitymują się ani pozwoleniem ani zgłoszeniem. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o udzielenie informacji, czy w rejestrach lub zasobach archiwalnych tego organu znajdują się jakiekolwiek dokumenty potwierdzające legalność budowy przedmiotowego budynku (karta 8 akt administracyjnych organu I instancji). W odpowiedzi zaś Starostwo poinformowało, że dokładne sprawdzenie wykazów posiadanych akt zasoby archiwalne nie wykazało żadnych dokumentów dotyczących w/w sprawy. (karta 10 akt administracyjnych organu I instancji). Nie mogły odnieść skutku zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podstawę uwzględniania zarzutu naruszenia przepisów postępowania stanowić może wyłącznie ustalenie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w realiach rozpoznawanej taka sytuacja nie zachodzi. W skardze, a wcześniej w zażaleniu nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, czy twierdzeń, które nie były znane organowi I instancji, i które w jakikolwiek sposób mogłyby dawać podstawę do ustaleń odmiennych od tych, które poczyniły organy, czy też do odmiennej oceny tych ustaleń, w kontekście podstawy prawnej kontrolowanego postanowienia. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. rozstrzygnięciu, należycie i merytorycznie uzasadnionym (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 – 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 3 pkt 3, 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 48 ust. 5 p.b., ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.