II SA/Gl 1021/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), , Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał A.W. doprowadzić budynek mieszkalno-usługowy położony w S. przy ul. [...] do stanu poprzedniego, tj. odtworzyć korytarz zabudowany i adaptowany na pomieszczenie sklepowe bez stosownego pozwolenia na budowę. Upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego zostało doręczone zobowiązanej [...]. W dniu [...] został wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku wynikającego z powołanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł, wzywając jednocześnie zobowiązaną do wykonania obowiązku. Postanowienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało doręczone [...]. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 64a § 1, 121 § 2 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 36, poz. 161 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec nie wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, nałożenie grzywny jest uzasadnione a jej wysokość ustalono zgodnie z art. 121 § 2 ustawy. Pouczono, że w razie nie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Jednocześnie pouczono stronę o prawie zgłoszenia zarzutów przeciwko prowadzeniu egzekucji i ich przesłankach oraz o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie. Jednocześnie wskazano, że w razie wykonania obowiązku nałożone a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. W piśmie z dnia [...] A.W. podała, że wnosi zażalenie na postanowienie oraz zwróciła się o odroczenie terminu wykonania obowiązku i umorzenie nałożonej grzywny. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Wyjaśnił, że brak podstaw do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji nie został wykonany, co obliguje wierzyciela do podjęcia czynności egzekucyjnych. Zachowane zostały rygory ustawowe, zobowiązana została najpierw wezwana upomnieniem do wykonania obowiązku a następnie został wystawiony tytuł wykonawczy. Wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 5 ustawy). Tytuł ten zawiera treści wymagane art. 27 ustawy i został sporządzony wedle wzoru ustalonego rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541 ze zm.). Środkiem egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Wysokość grzywny nie narusza art. 121 § 2 i 4 ustawy i nie przekracza limitu 5.000 zł. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie ma podstaw do rozpoznawania sprawy w zakresie rozstrzygnięcia podlegającego egzekucji a umorzenie grzywny może być następstwem wykonania obowiązku. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o umorzenie grzywny względnie o zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia kwestii zawiązanych ze współwłasnością nieruchomości oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Podniosła, że nie zgadza się z wydanymi postanowieniami, albowiem oparte są one na błędnej decyzji PINB w Z., który wadliwie uznał przesuniętą ścianę za ścianę nośną. W rzeczywistości jest to ściana działowa. O postępowaniu nie zostali też zawiadomieni wszyscy współwłaściciele, w szczególności A.P. i E.P. Aktualnie prowadzone jest postępowanie spadkowe dotyczące działki nr [...], został także złożony wniosek o uchylenie decyzji dotyczącej nałożonego obowiązku, jako wydanej z naruszeniem art. 61 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] skarżąca zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarówno o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w Z. z dnia [...] jak i o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] [...]lWINB w K. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja ta została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić skarżącej uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie jest kwestia, czy zasadnie i zgodnie z prawem został nałożony na nią obowiązek, o jakim mowa w decyzji PINB w Z. z dnia [...]. Decyzja ta nie jest bowiem przedmiotem kontroli, kontroli podlega akt wydany w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wykonania orzeczonego obowiązku. Nie budzi też wątpliwości, że w dacie wydawania przez organy postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, pozostawała w obrocie prawnym decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Podejmowane przez skarżącą próby zastosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej (wniosek o wznowienie postępowania czy wniosek o stwierdzenie nieważności) nie mają wpływu na dopuszczalność prowadzenia przez organy postępowania egzekucyjnego. Samo wszczęcie i prowadzenie takich postępowań nie stanowi okoliczności uzasadniającej zgłoszenie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji. Okoliczności te wymienia art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.). Znamienne przy tym jest, że skarżąca, pouczona przez organ egzekucyjny o prawie zgłaszania zarzutów i ich podstawach, ze środka tego nie skorzystała. Wobec faktu, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek, organy odpowiedzialne za wyegzekwowanie tego obowiązku zasadnie wszczęły działania, mające doprowadzić do jego wykonania. Trzeba wyjaśnić, że nałożona grzywna nie ma charakteru represyjnego, nie jest karą. Zgodnie z art. 119 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowi ona środek egzekucyjny służący przymuszeniu osoby zobowiązanej do spełnienia obowiązku. Stąd, jeśli obowiązek zostanie spełniony, to taka nałożona grzywna, która nie została zapłacona, podlega umorzeniu (bo spełniła swoją wymuszającą funkcję) – art. 125 ustawy. Natomiast, gdy grzywna została zapłacona (lub wyegzekwowana), to w przypadku wykonania obowiązku, ze względu na który została nałożona, na wniosek zobowiązanego może w uzasadnionych przypadkach zostać zwrócona w całości lub części (art. 126 ustawy). Regulacje te wyraźnie wskazują na przymuszający charakter tego środka egzekucyjnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie grzywny Sąd stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa. Po uprzednim wezwaniu do wykonania obowiązku, wierzyciel, będący jednocześnie w niniejszej sprawie organem egzekucyjnym, wstawił tytuł wykonawczy (art. 26 § 4 ustawy), który zawiera dane odpowiadające rygorom art. 27 § 1 ustawy. Tytuł ten został zobowiązanej prawidłowo doręczony, co skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy). W toku postępowania egzekucyjnego organy są uprawnione do stosowania przewidzianych ustawą środków, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej). Obowiązek nałożony na skarżącą ma charakter niepieniężny, egzekucje tego rodzaju obowiązków regulują przepisy działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przewidują one dopuszczalność zastosowania takich środków egzekucyjnych, jak: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy, opróżnienie pomieszczeń, przymus bezpośredni. Dobór stosowanego środka zależy od charakteru egzekwowanego obowiązku a nadto winien uwzględniać zasadę ustaloną w art. 7 § 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastosowanie w pierwszej kolejności grzywny w celu przymuszenia stoi w zgodzie z tą zasadą, jest ona bowiem środkiem łagodniejszym niż wykonanie zastępcze. Posłużenie się grzywną daje osobie zobowiązanej szansę na samodzielne wykonanie obowiązku, podczas gdy wykonanie zastępcze z reguły prowadzi do znaczniejszego obciążenia finansowego osoby zobowiązanej. Wysokość nałożonej w sprawie grzywny nie narusza także granic wyznaczonych art. 125 § 2 w zw. z § 4 ustawy. Mając na względnie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.