II SA/Gl 1021/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. J. i W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. J. i W. J. , przedstawiając wstępny podział należących do nich działek 1 i 2, wystąpili do Wójta O. o wydanie postanowienia opiniującego projekt pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy O. negatywnie zaopiniował przedłożony podział wskazanych nieruchomości. Wyjaśnił, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O. dla miejscowości O. i S., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w O. Nr [...] z dnia [...] r. teren objęty proponowanym podziałem oznaczony jest na planie symbolem MN, U, Zl - co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami w zieleni leśnej, na którym to obszarze wyklucza się m.in. wtórny podział terenu. Mając zatem powyższy zapis na uwadze należało orzec jak w sentencji. Niezadowoleni z otrzymanego rozstrzygnięcia zainteresowani J. i W. J. złożyli zażalenie do organu drugiej instancji. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także stwierdzenie niezgodności z obowiązującym prawem zapisu § 68 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. oraz ponowne rozpatrzenie ich wniosku i wydanie postanowienia opiniującego przedłożony wstępny podział należących do nich nieruchomości. Podnieśli, iż wskazany w postanowieniu, jako podstawa odmowy pozytywnej opinii przedłożonego podziału, § 68 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (mianowicie z art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 8). W ich ocenie działając w granicach udzielonych upoważnień gmina nie może w planie wykluczyć możliwości podziału działek, może natomiast określać m.in. liczbę i wielkość działek budowlanych. Rozpatrując złożone zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymało zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kryteria oceny zgodności projektu podziału z ustaleniami planu zostały ustalone w art. 93 ust. 2 tej ustawy i dotyczą zarówno przeznaczenia gruntu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zgodnie z obowiązującym planem (§ 68) - wprowadzonym uchwałą Rady Gminy O. Nr [...] – przewidziany do podziału obszar oznaczony jest symbolami MN, U, ZL – co oznacza tereny zabudowy jednorodzinnej z usługami w zieleni leśnej, gdzie wykluczono m.in. "wtórny podział terenu". Zatem z zapisu przywołanego przepisu planu wynika jednoznacznie, że podział o charakterze wtórnym jest niedopuszczalny. Tym samym przedstawiony przez zainteresowanych projekt podziału pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem. Odnosząc się do zarzutów skierowanych w stosunku do postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium stwierdziło, iż nie jest organem uprawnionym do oceny i badania kwestionowanego planu. W skardze do sądu administracyjnego J. i W. J. wnieśli o uchylenie postanowienia Wójta Gminy O. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., stwierdzenie niezgodności z obowiązującym prawem zapisu § 68 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wydania postanowienia opiniującego wstępny podział nieruchomości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty przedstawione w odwołaniu, podkreślając, że obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają ich w wykonywaniu prawa własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący W. J. podtrzymał skargę i przedstawione w niej argumenty. Dodał, że na jednej z działek objętych zamiarem podziału znajduje się "budynek pod działalność gospodarczą", a na drugiej z działek "stoi domek letni". Wyjaśnił, że w związku z dalszym wykorzystaniem posiadanych działek byli i są zainteresowani ich podziałem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem, w szczególności wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (a to art.7, art.77 (1 i art.80 Kodeksu postępowania administracyjnego), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienia wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami tego planu opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Uwzględniając powyższe skarżący, dążąc do podziału własnych nieruchomości, zwrócili się do Wójta Gminy O. o opinię w sprawie przedłożonego, proponowanego podziału będących ich własnością działek, a mianowicie działki Nr 1 o powierzchni [...] ha oraz działki Nr 2 o powierzchni [...] ha. W kwestionowanym postanowieniu Wójt negatywnie zaopiniował przedłożony projekt podziału wnioskowanych nieruchomości, uzasadniając to sprzecznością z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy w O. Nr [...] z dnia [...] r., który w § 68 dotyczącym terenu objętego wnioskiem wykluczył możliwość m.in. "wtórnego podziału terenu". Z brzemienia przywołanego przepisu planu organy, tak organ pierwszej instancji – Wójt Gminy, jak i organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., wywiodły zakaz takiego podziału, a zatem w ich ocenie projekt podziału przedłożony przez zainteresowanych jest niedopuszczalny. W ocenie składu orzekającego przejęte przez rozstrzygające w sprawie organy stanowisko wydaje się, przynajmniej na podstawie przedłożonego i zanalizowanego w sprawie materiału dowodowego, przedwczesne. Faktycznie należy podkreślić że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie Gminy O., przyjęty zgodnie z obowiązującą procedurą planistyczną, przewiduje w przywołanym przepisie § 68 przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie dopuszczalne oraz jednocześnie zawiera wykluczenia, wśród który pojawił się zapis zakazu wtórnego podziału terenu. Przywoływany w sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 5 zawiera słowniczek używanych w uchwale zwrotów i określeń, jednak wśród zmieszczonych tam definicji nie zostało wyjaśnione pojęcie "wtórny podział". Decydujące znaczenie dla sprawy wydaje się mieć znaczenie określenia "wtórny", a ponieważ nie zostało ono wyjaśnione w przyjętej uchwale, wypada odnieść się do powszechnego i popularnego jego znaczenia. I tak według Popularnego słownika języka polskiego pod redakcją B. D. – "wtórny" to taki, który powstał później, wskutek zachodzących zmian, przekształceń czegoś, niepierwotny, taki który zaistniał ponownie, po raz drugi. Podobne znaczenie temu pojęciu nadaje Słownik języka polskiego PWN Wydawnictwo Naukowe PWN 2008, gdzie "wtórny" to powstały w wyniku przekształceń czegoś lub jako następstwo czegoś, otrzymywany po raz drugi. Zatem w powszechnym przekonaniu "wtórny" to ponowny, w tym konkretnym przypadku ponowny podział. Przy takim rozumieniu przywołanego w sprawie zapisu § 68 planu powstaje jednak zasadnicza wątpliwość, czy faktycznie proponowany przez wnioskujących podział ich nieruchomości posiada właśnie taki charakter. Rozpatrujące sprawę organy nie wykazały bowiem tego faktu w żaden sposób. Z przedstawionych w sprawie akt administracyjnych nie wynika, czy przed przedmiotowym postępowaniem zakończonym kwestionowaną odmową doszło już do podziału lub scalenia na przedmiotowym terenie. Nie wskazano by w ogóle na tym terenie doszło do jakichkolwiek podziałów po wejściu w życie analizowanego planu. W takich okolicznościach wydaje się, że stanowisko orzekających organów nie znajduje uzasadnienia w przytoczonym przepisie planu. Byłby on zasadny, gdyby w uznanym jako podstawa odmowy przepisie zawarty był "zakaz podziału terenu", czyli zakaz jakiegokolwiek podziału, każdego podziału. W przypadku, kiedy mowa o "wtórnym podziale" obowiązkiem organu, w przypadku postanowienia negatywnie opiniującego proponowany podział, było wykazanie, iż jest on ponownym podziałem tego terenu. Sąd nie odniósł się natomiast do zarzutów kierowanych bezpośrednio w stosunku do treści przywołanego w sprawie § 68 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., gdyż kwestionowanie postanowień takiego planu może odbyć się tylko w przewidzianej prawem procedurze, która w niniejszym przypadku nie została zachowana. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdzając, że organy nie wyjaśniły sprawy w wyczerpujący i jednoznaczny sposób. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy, a o kosztach orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i wyeliminuje wskazane uchybienia.