II SA/Gl 1022/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania Starosty Powiatu T. od decyzji Burmistrza Miasta T. umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzją organu I instancji nakazano [...] "[...]" w T. w Likwidacji usunięcie odpadów w ilości [...] tys. Mg ( [...] tys. m3) zalegających na działkach nr [...] i [...] stanowiących zwałowisko nr [..] tych zakładów. W decyzji tej wskazano także, że wykonanie opisanego nakazu będzie polegało na usunięciu przedmiotowych odpadów z miejsca ich dotychczasowego zalegania i przetransportowaniu ich do Centralnego Składowiska Odpadów zlokalizowanego na terenie postawionych w stan likwidacji [...]. Określony został także termin wykonania tych prac do dnia [...] r. Uzasadniając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, z powołaniem się na przepis art. 127 § 1 k.p.a., że prawo do wniesienia odwołania przysługuje stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, a także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. W tym ostatnim wypadku odwołanie może wnieść podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż postępowanie to dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. W myśl art. 28 k.p.a. przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem ze względu na który żąda ona czynności organu lub którego dotyczy to postępowanie. W ocenie Kolegium stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ) są posiadacz odpadów oraz władający powierzchnią ziemi, na której zgromadzone zostały odpady. Tym samym, zdaniem SKO, skoro wnoszący odwołanie Starosta Powiatu T. nie jest ani posiadaczem odpadów, ani władającym powierzchnią ziemi, na której są one gromadzone to nie można było go uznać za stronę postępowania. Powyższe zaś musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. W skardze na tę decyzję Starosta Powiatu T. zastępowany przez adwokata A. A. domagał się jej uchylenia w całości. Zarzucił naruszenie decyzją SKO art. 28 k.p.a. poprzez brak przyjęcia iż składający odwołanie reprezentujący zarówno Skarb Państwa jak i jednostkę samorządu terytorialnego nie posiada interesu prawnego w uchyleniu lub zmianie objętej odwołaniem decyzji Burmistrza Miasta T. W uzasadnieniu podniósł, że w kwestionowanej decyzji zawarto jedynie teoretyczne rozważania na temat pojęcia interesu prawnego strony postępowania, bez szczegółowej analizy tego, czy wynik prowadzonego postępowania nie dotyczy Powiatu T. bądź Skarbu Państwa. Tymczasem zdaniem skarżącego wydana na podstawie art. 34 ustawy o odpadach decyzja Burmistrza T. wpływa pośrednio na prawa, a także może wpływać na obowiązki Starosty T. jako reprezentanta Skarbu Państwa oraz Powiatu T. Zważyć bowiem należy, że decyzja z dnia [...] r. została skierowana do [...] w przeddzień zakończenia procesu ich likwidacji, co zgodnie z zatwierdzonym przez Wojewodę S. programem miało nastąpić [...] r. Wobec powyższego z dniem ukończenia likwidacji i sporządzeniem bilansu jej zamknięcia nastąpi wykreślenie zakładów z rejestru przedsiębiorstw. Pozostałe po [...] mienie, do którego należy zaliczyć także odpady z dniem wykreślenia tego podmiotu z rejestru zostanie zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych przejęte przez Ministra Skarbu Państwa. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, że znajdujące się na nieruchomościach należących do [...], a wskazane w decyzji Burmistrza Centralne Składowisko Odpadów niewątpliwie przejdzie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa zarządzanego przez Starostę. Zatem nie sposób przyjąć, że Starosta nieposiada interesu prawnego do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu, które dotyczy także tych nieruchomości. Skarżący zarzucił także nierozważnie przez Kolegium ewentualnych obowiązków, jakie wydana przez Burmistrza decyzja może nałożyć na Starostę. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. ochrony środowiska i przyrody oraz zapobiegania nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Zważywszy na powyższe w sytuacji wykreślenia [...] z rejestru sądowego obowiązek usunięcia odpadów będzie realizowany przez reprezentanta Skarbu Państwa, bądź Powiat T., co przesądza iż objęta odwołaniem decyzja Burmistrza wpływa na obowiązki skarżącego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO podało, że wbrew twierdzeniom skarżącego szczegółowo zanalizowało kwestie dotyczące jego interesu prawnego. Nie znajduje również uzasadnienia teza o wpływie orzeczenia organu I instancji na sferę obowiązków skarżącego jako reprezentanta Skarbu Państwa oraz Powiatu T. Kolegium zauważyło także, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Interes ten musi być oparty na prawie lub chroniony przez prawo materialne bądź przepisy prawa procesowego. Z zebranego w sprawie materiału nie wynika zaś aby Starostwo lub Skarb Państwa, w imieniu których działał skarżący były stronami postępowania toczącego się w trybie art. 34 ustawy o odpadach. W szczególności decyzją Burmistrza Miasta T. obowiązek usunięcia odpadów nałożono na przedsiębiorstwo państwowe, które jest samorządnym i samofinansującym się przedsiębiorcą posiadającym osobowość prawną. W dacie orzekania przez Kolegium przedsiębiorstwo to jeszcze istniało, a zatem skarżący wywodził swoje uprawnienia do bycia stroną postępowania ze zdarzeń przyszłych i niepewnych dotyczących hipotetycznego następstwa prawnego. SKO zauważyło wreszcie, że przymiotu strony postępowania nie można przypisać także podmiotowi na którego sferę prawną nie wywiera bezpośredniego wpływu określona sprawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie narusza prawa obowiązującego w dacie jej wydania w stopniu mogącym skutkować uchyleniem, czy stwierdzeniem jej nieważności. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Podkreślenia także wymaga okoliczność, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny przeprowadza nie będąc związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz zamieszczonymi w niej wnioskami ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.> dalej zwanej p.p.s.a.). Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji należy wyjść od konsekwentnie akceptowanej w judykaturze tezy, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w jednym z wyroków stroną jest – stosownie do art. 28 k.p.a. – po pierwsze ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie oraz po drugie każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ( vide wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. akt III ARN GK/94 [ w:] OSNiAPiUS 1995, nr 10, poz. 118 ). Tak więc, zwłaszcza w tym drugim przypadku, przymiot strony w jej aspekcie procesowym, tj. zdolności do występowania w postępowaniu w takim charakterze, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem. Z kolei ten, kto na skutek swego żądania uruchomił czynności organu administracyjnego uczestniczy w tym postępowaniu w charakterze strony, i nie traci tego procesowego statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone ( rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona. Przy wszczęciu postępowania i w jego toku łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym jest jednak pojęcie interesu prawnego. W toku postępowania przed organem II instancji ustalenie interesu prawnego odwołującego się powinno nastąpić na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Przyjdzie wskazać za J. Borkowskim, że treścią pojęcia interesu prawnego "będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji" ( J. Borkowskim, [w:] B. Adamiak, J. Borkowskim, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 201). Na gruncie kontrolowanego postępowania przeprowadzone rozważania należy uzupełnić analizą przepisów regulujących kwestię ochrony interesów osób występujących w postępowaniu uregulowanym przepisem art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. W świetle tego przepisu należy uznać, że stroną postępowania prowadzonego w jego trybie będzie przede wszystkim posiadacz odpadów. Posiadaczem takim zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach jest każdy, kto faktycznie włada odpadami ( wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Biorąc pod uwagę treść przywołanej definicji obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie wytwórcy lub podmiotu gromadzącego odpady, a jeżeli okaże się to niemożliwe dopiero wówczas działa domniemanie, iż posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi. Z uwagi, że opisane domniemanie prawne daje organowi możliwość nałożenia na władającego nieruchomością, na której zgromadzone zostały odpady obowiązków związanych z ich usunięciem, bądź zwolnienia go z nich poprzez nałożenie tych obowiązków na inny podmiot (wytwórcę), to nie ulega wątpliwości, że stroną w takim postępowaniu będą także te podmioty. Powiat T., czy Skarb Państwa reprezentowane przez Starostę T. nie miały zatem przymiotu strony tego postępowania, bowiem nie były posiadaczem odpadów, a także nie władały nieruchomościami, na których zostały one zgromadzone. Odnosząc się do argumentów skargi w świetle których w związku z planowanym zakończeniem likwidacji [...] "[...]" istnieje prawdopodobieństwo przeniesienia na Skarb Państwa czy Powiat T. nałożonych na likwidowany zakład obowiązków usunięcia odpadów zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że interes prawny o jakim jest mowa w art. 28 k.p.a. musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie ( por. w tej kwestii także J. Borkowski, op. cit. s. 201). Jak wynika bowiem z art. 30 § 4 k.p.a. następcy prawni wstępują w miejsce dotychczasowej strony w toku postępowania w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych dopiero w razie zbycia prawa lub śmierci strony. Tym samym skoro w trakcie postępowania nie doszło jeszcze do likwidacji [...] "[...]" ( jak wynika z akt sprawy miało to nastąpić dopiero z dniem [...] r., a nie jak twierdzi skarżący z dniem [...] r.) to brak było podstaw do przyznania Staroście T. przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Wobec zaś stwierdzenia, że wnoszący odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta T. Starosta T. nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. to organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego ( por. w tej kwestii uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 [w:] ONSA 1999/4/119 ). Z powyższych względów Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku.