II SA/Gl 1022/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. i w oparciu o wystawiony przez tego Inspektora w tym dniu tytuł wykonawczy organ ten wszczął postępowanie egzekucyjne celem wykonania obowiązku polegającego na nakazie dokonania rozbiórki budynku letniskowego wraz z tarasem i pomieszczeniem gospodarczym oraz latryny polowej z pomieszczeniem gospodarczym zlokalizowanych na działce [...] w P., gmina R. Nakaz ten został nałożony na A. C. ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...], w oparciu o którą został wystawiony tytuł wykonawczy. Upomnienie z wezwaniem do wykonania przez A. C. przedmiotowego nakazu zostało mu doręczone dnia [...]r. W związku z doręczeniem A. C. tytułu wykonawczego zgłosił on zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc, że objęty tytułem wykonawczym obowiązek nie istnieje. Na wymienionej w tytule wykonawczym działce budynek letniskowy bowiem nie istnieje. Znajduje się tam jedynie przyczepa kampingowa, która nie jest trwale związana z gruntem, nie posiada fundamentów i nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Nie stanowi ona budynku i dlatego na jej wzniesienie nie było wymagane pozwolenie na budowę. Zarówno ta przyczepa jak i drewniana latryna nie podlegają przepisom Prawa budowlanego. Tytuł wykonawczy został zatem wystawiony bezpodstawnie. Po rozpoznaniu tych zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), uznał je za nieuzasadnione. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie zachodzi oraz nie został przez zobowiązanego wykazany którykolwiek z przypadków wymienionych w art. 33 ustawy, mogących stanowić podstawę zgłoszenia zarzutów. W zażaleniu na to postanowienie A. C. podtrzymał w całości treść zarzutów i ich uzasadnienie kwestionując fakt popełnienia samowoli budowlanej. Jako podstawę prawną zarzutów powołał art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Jako podstawę swojego orzeczenia powołał art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niemniej jednak, powołując się na treść art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wyjaśnił, ze wbrew stanowisku żalącego się objęte tytułem wykonawczym obiekty mogły być objęte nakazem rozbiórki. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. C. wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał przebieg całego postępowania, w tym postępowania w którym została wydana decyzja o nakazie rozbiórki. Zaskarżoną decyzję uznał za wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów polegające na błędnym zakwalifikowaniu istniejącego na jego działce obiektu do tymczasowych obiektów budowlanych. W konsekwencji zarzucił, iż błędnie zostało ustalone aby istniał obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego. Podtrzymał też skarżący w ogólnym zarysie twierdzenia zawarte wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które jeszcze szerzej umotywował. Podniósł, że w postępowaniu egzekucyjnym zobowiązany nie może skutecznie kwestionować obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy organy egzekucyjne nie są bowiem upoważnione do badania zasadności i wymagalności takiego obowiązku. Obowiązek ten został przy tym określony w tytule wykonawczym zgodnie z decyzją stanowiącą podstawę jego wydania. W sprawie nie zachodzi też sytuacja określona w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji gdy nie można przyjąć, aby ewentualne nieistnienie obowiązku było następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego. Stwierdził też organ odwoławczy, że po rozpoznaniu zażalenia wydał postanowienie, które mylnie zostało nazwane decyzją. Uchybienie to nie spowodowało jednak uszczerbku w prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone orzeczenie ostać się nie może, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami wziął pod rozwagę z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 59 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.). Jak wynika z treści art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny orzeka w sprawie zarzutów postanowieniem. Takie też postanowienie zostało przez ten organ wydane. Zażalenie na takie postanowienie powinno być zatem rozpoznane przez wydanie postanowienia (art. 17 § 1 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 126 i art. 144 kpa). Tymczasem zażalenie to zostało rozpoznane przez wydanie decyzji administracyjnej. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. jako wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powszechnie przyjmuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie, że orzekanie w formie decyzji musi znajdować podstawę w obowiązujących przepisach, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wprost przeciwnie podjęcie formy orzeczenia nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jest bez znaczenia, że do orzeczenia w tej formie doszło jedynie przez pomyłkę, co stwierdził organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, a to w sytuacji gdy w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia nie powołano się na przepisy kpa stanowiące podstawę wydania postanowienia. Również w pouczeniu co do środka zaskarżenia zaskarżone orzeczenie zostało określone jako decyzja. W tym względzie nie może mieć też znaczenia, czy rozpoznanie zażalenia przez wydanie decyzji mogło spowodować uszczerbek w prawach strony. Należy mieć też na uwadze, że organ odwoławczy nie podjął postanowienia o sprostowaniu pomyłki (art. 113 § 1 w zw. z art. 126 kpa). Rozpoznając ponownie zażalenie rozstrzygnie go organ odwoławczy przez wydanie postanowienia. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn formalnych Sąd nie może rozstrzygnąć skargi co do meritum. W nawiązaniu do jej treści należy jednak zauważyć, że faktycznie zarzuty skarżącego sprowadzają się do kwestionowania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, tj. do podważenia legalności prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r., którą nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki wymienionych tam obiektów. Do badania takiego zarzutu organy w postępowaniu egzekucyjnym nie są zaś uprawnione. Wynika to jak prawidłowo podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z art. 29 § 1 ustawy. Należy też zauważyć, że z decyzji o nakazie rozbiórki wynika w dostateczny sposób, że nakaz ten odnośnie budynku letniskowego dotyczył faktycznie przyczepy kampingowej obudowanej ścianami o konstrukcji drewnianej o wymiarach [...] m x [...] m zadaszonej dachem dwuspadowym. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. a o kosztach postępowania sądowego (obejmujących zwrot wpisu od skargi) stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i 211 tej ustawy.