II SA/Gl 1024/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody oddala skargę Decyzją z dnia [...] roku Burmistrz C. zezwolił obecnie skarżącej [A] Sp. z o.o. z siedzibą w J. m.in. na przesadzenie [...] sztuk drzew znajdujących się na działkach o numerach [...],[...] oraz [...] położonych w C. w rejonie ulic [...],[...]j i [...] (pkt I.3. decyzji). Jednocześnie organ ustalił opłatę za przesadzenie tych drzew w łącznej kwocie [...] złotych (pkt III decyzji) i odroczył termin jej uiszczenia na okres dwóch lat zastrzegając, że jeżeli przesadzone drzewa zachowają żywotność po upływie tego okresu lub nie zachowają żywotności na skutek siły wyższej lub klęski suszy, należność podlegać będzie umorzeniu przez organ gminy (pkt IV decyzji). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowiły przepisy art. 47e i art. 47f ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.). Jak wynika z umieszczonej na odpisie tej decyzji klauzuli, stała się ona ostateczna z dniem [...] roku. Jak wynika z akt sprawy w dniach [...] roku oraz [...] roku przeprowadzone zostały oględziny mające na celu stwierdzenie zachowania żywotności przez drzewa objęte powołaną na wstępie decyzją. Z protokołu oględzin z dnia [...] roku sporządzonego przez pracowników Urzędu Miasta C. bez udziału stron wynika, że [...] sztuk drzew nie wykazuje żadnych oznak żywotności, [...] sztuki to drzewa o "wątpliwym przyjęciu", a pozostałe przesadzone drzewa posiadają oznaki zachowania żywotności. Z kolei z innego protokołu z oględzin przeprowadzonych w tej samej dacie przez firmę [B] bez udziału przedstawicieli organu wynika, że wszystkie przesadzone drzewa wykazują żywotność w takim zakresie, iż "nie powinno być problemu przy jej uznaniu". W dniu [...] roku pracownicy Urzędu Miasta w C. ponownie przeprowadzili oględziny bez udziału stron, a ze sporządzonego protokołu wynika, że [...] sztuki drzew są obumarłe i nie wykazują żadnych oznak żywotności, [...] kolejne to drzewa o "wątpliwym przyjęciu", zaś pozostałe posiadają oznaki zachowania żywotności. Pismem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do uiszczenia opłaty wynikającej z decyzji z [...] roku względnie do wystąpienia z wnioskiem o jej umorzenie w przypadku, gdy drzewa zachowały swoją żywotność. W odpowiedzi skarżąca powołując się na protokół sporządzony przez firmę [B] z dnia [...] roku wniosła o umorzenie naliczonej opłaty. Pismem z dnia [...] roku skarżąca ponowiła swój wniosek uzupełniając jego wcześniejsze braki formalne. Zawiadomieniem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji poinformował skarżącą w trybie art. 61 § 4 kpa, że w dniu [...] roku zostało wszczęte postępowanie w sprawie umorzenia opłaty. Na zlecenie organu biegły sądowy z zakresu zieleni, leśnictwa, ochrony przyrody i rolnictwa sporządził w dniu [...] roku opinię, której wniosek końcowy sprowadzał się do stwierdzenia, że w pierwszych dniach [...] roku [...] wskazane drzewa nie zachowały żywotności. Ustalenia te zostały potwierdzone podczas oględzin w dniu [...] roku, w których udział wzięli przedstawiciele organu, skarżącego, firmy [B] oraz biegły sądowy. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Burmistrz C. umorzył należność z tytułu przesadzenia [...] sztuk drzew objętych decyzją z [...] roku oraz odmówił umorzenia należności w stosunku do [...] sztuk drzew w łącznej kwocie [...] złotych. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał, że ustalenia co do żywotności drzew w miesiącu [...] roku oparł na opinii biegłego sądowego oraz przeprowadzonych oględzinach. Wskazał ponadto, iż swoją decyzję wydał na podstawie art. 84 ust. 5 oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Pomimo, iż wskazany przepis (art. 84 ust. 5) przewiduje obecnie trzyletni termin na zachowanie żywotności i odroczenie opłaty, to w ocenie organu zastosowanie w sprawie znajduje termin wynikający z wiążącej go decyzji z [...] roku wydanej na podstawie wówczas obowiązującego prawa. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie wszystkich należności z tytułu opłaty za przesadzenie drzew objętych decyzją z [...] roku. Zarzuciła w szczególności naruszenie art. 47f ust. 5 i 6 ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku oraz art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 1991 roku, nie zaś jak to błędnie przyjął organ, ustawy z 2004 roku. Powołując się dalej na art. 47f ust. 7 ustawy z 1991 roku, skarżący stwierdził, że organ pierwszej instancji zobowiązany był do analizowania stanu żywotności drzew przez okres dwóch lat od ich przesadzenia, a niezwłocznie po upływie tego okresy winien był wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie umorzenia opłaty. Tymczasem organ wszczął postępowanie dopiero na wniosek skarżącej złożony po wezwaniu do uiszczenia całej należności. Dokładną analizę z udziałem stron przeprowadzono dopiero po upływie blisko 9 miesięcy od dnia, w którym minął termin odroczenia płatności. W ocenie skarżącej organ miał prawo pobrać opłaty z tytułu przesadzenia drzew jedynie przez okres dwóch lat po ich przesadzeniu. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2004 roku, sygn. akt IV SA 2082/02. Dalej zarzucono, że organ prowadził postępowanie jeszcze przed jego formalnym wszczęciem bez powiadomienia skarżącej. Poddano w wątpliwość możliwość ustalenia w opinii biegłego co do żywotności drzew wg stanu na [...] , podczas, gdy opinia sporządzana była w [...]. Wskazano, że organ w ogóle pominął kwestię przyczyn utraty żywotności przez drzewa i nie odniósł do złożonej w toku postępowania opinii firmy [B]. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wyrażono pogląd, że w sprawie umorzenia opłat zastosowanie znajdzie ustawa z 2004 roku ze wszelkimi tego konsekwencjami. Przepis art. 158 tej ustawy przewiduje bowiem, że jedynie do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe. Tymczasem decyzja z [...] roku stała się ostateczna przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy. Ponadto postępowanie w sprawie umorzenia opłat nie jest kontynuacją tamtego postępowania lecz jest nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym. W takim stanie rzeczy znajdzie zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej. Również termin odroczenia i badania żywotności drzew wynosić winien trzy lata, o czym organ pierwszej instancji winien był poinformować stronę po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Dalej organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji istotne uchybienia proceduralne. Wskazał, iż nie zajęto się w ogóle kwestią przyczyn utraty żywotności przez drzewa, co w świetle obowiązujących przepisów prawa ma istotne znaczenie. Opłaty podlegają bowiem umorzeniu również w sytuacji, gdy utrata żywotności nastąpi z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Dalej wskazano, że organ pierwszej instancji nie mógł dopuścić w sprawie dowodów przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania, a ponadto nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji. Tym samym w ocenie organu doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 16 § 1 w zw. z art. 155 kpa, art. 47f ust. 5 i 6 ustawy o ochronie przyrody z 1991 roku oraz art. 158 ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku. Skarżąca wskazała, iż jakkolwiek rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodzie z żądaniem zawartym w odwołaniu, to jednak decyzja obarczona jest błędnym uzasadnieniem. Zasadniczo podtrzymała i powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności podtrzymała swoje stanowisko co do obowiązywania dwuletniego terminu odroczenia opłaty, a co za tym idzie dwuletniego terminu dla organu do przeprowadzenia kontroli i wydania decyzji w przedmiocie umorzenia opłat. Dodatkowo wskazano, iż organ odwoławczy wbrew przepisom art. 16 w zw. z art. 155 kpa uzasadnił uprawnienie organu do przedłużenia terminu z dwóch do trzech lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Dodatkowo wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżącej bez znaczenia pozostaje data, w której organ dokona kontroli żywotności po upływie 2 lub 3 lat. Ważne jest ustalenie momentu zachowania żywotności. W uzupełnieniu skargi skarżąca dołączyła do akt ekspertyzę prawniczą autorstwa prof. dr hab. W. R., której treść wskazuje na poparcie stanowiska skarżącej. W konkluzji tej ekspertyzy autor wskazał, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie dwuletni termin wynikający z przepisów ustawy z 1991 roku. Ponadto, jeżeli podmiot zobowiązany do wniesienia opłaty (skarżąca) nie otrzymał najpóźniej [...] roku wezwania do jej wniesienia wobec nieziszczenia się przesłanek umorzenia należności, to sprawa jest zakończona i należność z tytułu ustalonej opłaty podlega umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek trudno odmówić zasadności niektórym jej argumentom. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W ramach tak ukształtowanych granic kontroli sądowoadministracyjnej stwierdzić przyjdzie, iż pomimo dokonanej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnej analizy stanu prawnego, podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd administracyjny stwierdzając naruszenie prawa materialnego uchyla kontrolowany akt jedynie wtedy, kiedy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, zaś stwierdzając inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.s.a.). Przez wynik sprawy w kontrolowanej decyzji należy rozumieć treść jej rozstrzygnięcia, mocą którego uchylono decyzje organu pierwszej instancji w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Takie rozstrzygnięcie znajduje swoje umocowanie w przepisie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wykazał w sposób wystarczający, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że wskazując na te okoliczności organ odwoławczy uwzględnił te zarzuty skarżącej, które dotyczyły uchybień proceduralnych i dowodowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W szczególności zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji w ogóle pominął kwestię zbadania przyczyn utraty żywotności przez badane drzewa. Nie przesądzając w tym miejscu przepisy, której z ustaw należało zastosować, wskazać przyjdzie, iż zarówno art. 47f ust. 7 starej ustawy, jak i art. 84 ust. 5 nowej ustawy przewidują sytuację, w której pomimo utraty żywotności opłata podlega umorzeniu. Aby jednak przepisy te zastosować, to w pierwszej kolejności należało ustalić przyczyny utraty żywotności przez drzewa. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że utrata żywotności nie nastąpiła z przyczyn wymienionych w powołanych przepisach mogło skutkować odmową umorzenia ustalonej opłaty. Takie uchybienie organu pierwszej instancji stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Trafne jest także stanowisko odnośnie gromadzenia i wykorzystania zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że oględziny przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w dniach [...] i [...] roku odbyły się nie tylko przed wszczęciem postępowania w sprawie i zawiadomieniem stron, ale przede wszystkim bez udziału strony, co pozbawiło ją realizacji jednego z zasadniczych uprawnień procesowych (art. 10 § 1 kpa). Sformułowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosek, iż dowody takie nie mogą stanowić uzasadnienia rozstrzygnięcia, gdyż niedopuszczalne jest gromadzenie materiału dowodowego przed wszczęciem postępowania i bez uprzedniego zawiadomienia stron, należy uznać za prawidłowy (art. 79 kpa). Dodatkowo wskazać przyjdzie, że organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi ustosunkowania się w swojej decyzji do wszystkich przedstawionych przez skarżącą wyjaśnień. W szczególności nie odniósł się do stanowiska wynikającego z dołączonego przez skarżącą pisma i protokołu sporządzonego przez firmę [B], które należało uznać za stanowisko samej skarżącej (art. 107 § 3 kpa). Już same powyższe uchybienia, których istnienie nie jest sporne pomiędzy stronami, musiały doprowadzić do wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej, gdyż brak było podstaw do wydania innej decyzji odwoławczej z art. 138 kpa. Przechodząc do oceny kwestii spornych, w pierwszej kolejności zwrócić przyjdzie uwagę, iż jak sam skarżący zauważa w skardze dotyczą one uzasadnienia decyzji, a nie jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu kwestie te nie miały wpływu na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Z treści art. 138 § 2 nie wynika bowiem, że organ pierwszej instancji miałby być związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Wskazanie, jakie okoliczności organ pierwszej instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie przesądza również o wyniku sprawy. Zasadniczą kwestia sporną było to, czy w odniesieniu do drzew objętych decyzją wydana na podstawie przepisów ustawy z 1991 roku termin odroczenia płatności wynosi dwa, czy też trzy lata. W ocenie Sądu nie może być jednak wątpliwości, że chodzi o termin dwuletni. Termin ten bowiem został ustalony ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, wydaną zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Tym samym, w stosunku do takiej decyzji bez ograniczeń zastosowanie znajduje zasada trwałości decyzji sformułowana w art. 16 § 1 kpa. Nie może ulec wątpliwości, że zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zmiana "kodeksowa" nie nastąpiła. Natomiast o zmianie przewidzianej ustawą szczególną mogłaby być mowa w sytuacji, gdyby taka ustawa przewidywała zmianę ostatecznej decyzji. Tymczasem ustawa o ochronie przyrody z 2004 roku nie odnosi się w ogóle do decyzji wydanych na podstawie art. 47f ustawy z 1991 roku. Jedyny przepis intertemporalny nowej ustawy tj. art. 158 wskazuje, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem mamy do czynienia ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Podkreślenia jednak wymaga, że chodzi o sprawę w przedmiocie zezwolenia na przesadzenie drzew i ustalenia opłaty oraz warunków jej ewentualnego umorzenia. Nie chodzi natomiast o sprawę postępowania w przedmiocie umorzenia, o czym poniżej. W takim stanie faktycznym, sprawa zakończona decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy z 2004 roku, która to decyzja nie została w żaden sposób wzruszona, nie podlega ocenie na gruncie nowej ustawy. Decyzja ta zmaterializowała bowiem dla strony stan prawny, zgodny z ówczesnym porządkiem prawnym. Zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa nie polega na zmianie treści wydanych wcześniej ostatecznych decyzji. Takie rozumienie tej zasady pozbawiałoby w istocie trwałości tych decyzji w każdym przypadku zmiany prawa. Jedynym wyjątkiem byłaby sytuacja, kiedy nowa ustawa wprowadziłaby przepis szczególny odnoszący się do takich decyzji. Tymczasem brak takiego przepisu nie pozwala na ograniczenie stosowania zasady lex retro non agit. Postępowanie w przedmiocie umorzenia opłaty, nie jej ustalenia i odroczenia, należy natomiast niewątpliwie uznać za nowe postępowanie, w nowej sprawie administracyjnej z punktu widzenia procesowego. Oznacza to, że zastosowanie znajdą wszelkie reguły procesowe rządzące postępowaniem administracyjnym, a postępowanie zakończy się wydaniem decyzji bądź to o umorzeniu opłaty, bądź też o odmowie umorzenia. Nie będzie to jednak postępowanie, którego zadaniem jest rozstrzygnięcie kwestii materialnoprawnych. Te bowiem kwestie znalazły swoje rozstrzygnięcie w ostatecznej decyzji z [...] roku, a jak wyżej wykazano bez znaczenia dla treści tej decyzji pozostaje późniejsza zmiana stanu prawnego. Oznacza to, że warunkiem umorzenia opłat było w niniejszej sprawie zachowanie żywotności drzew po upływie dwóch lat od dnia ich przesadzenia lub nie zachowanie tej żywotności na skutek siły wyższej lub klęski suszy. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego w kwestii ograniczenia możliwości odmowy umorzenia opłat w okresie późniejszym, aniżeli upływ dwuletniego terminu od dnia przesadzenia. Takie ograniczenie nie wynikało ani z treści "starej" ustawy, ani z treści decyzji, ani tez nie wynika z obecnie obowiązujących przepisów. Rolą organu, prowadzącego postępowanie w przedmiocie umorzenia opłaty, jest ustalenie, czy drzewa zachowały żywotność na dzień upływu dwuletniego okresu, czy też nie. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, kiedy taka decyzja ma być wydana. Można sobie wyobrazić, że do wydania takiej decyzji w ogóle może nie dojść. Tak będzie w sytuacji, kiedy po upływie dwóch lat od daty przesadzenia organ wezwie stronę do uiszczenia odroczonej opłaty, a strona wezwanie to wykona, nie kwestionując jego zasadności. W takiej sytuacji nie będzie nawet potrzeby wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia. Ustawodawca, nie ograniczając w czasie możliwości wydania decyzji w przedmiocie umorzenia opłat, miał na względzie skomplikowany charakter postępowania zmierzającego do jednoznacznego ustalenia, czy rośliny zachowały swoją żywotność, czy też nie. Ten skomplikowany charakter znajduje także odzwierciedlenie w niniejszej sprawie, w której w odniesieniu do tych samych roślin sformułowane są różne opinie. Niezależnie jednak od braku ograniczenia co do czasu wydania decyzji w przedmiocie umorzenia, bezwzględnie należy podkreślić, że jej wydanie wymaga uprzedniego ustalenia żywotności roślin najpóźniej na dzień przypadający w ostatnim dni dwuletniego okresu od ich przesadzenia. Ustalenie to winno nastąpić w oparciu o wszelkie dostępne możliwości dowodowe, zaś w przypadku, gdyby nie było dowodu, który w sposób nie budzący wątpliwości przesądzałby o utracie żywotności, wtedy należałoby przyjąć domniemanie na korzyść strony, że rośliny zachowały swoją żywotność. W tym aspekcie to w interesie organu jest jak najszybsze wszczęcie postępowania, gdyż upływ czasu może prowadzić do utraty możliwości dokonania niezbędnych dla wyniku postępowania ustaleń. Mając wszystko powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi po myśli art. 145 § 1 p.s.a., podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.