II SA/Gl 1024/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. ze skargi P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał P. S. wykonanie rozbiórki części muru ogrodzeniowego na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 od strony drogi do wysokości [...]m licząc od poziomu fundamentu. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia [...]r. (notabene jak wynika z dat widniejących na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki przez stronę, a także daty sporządzenia zażalenia, prawdopodobnie w rzeczywistości postanowienie to wydane zostało wcześniej) nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na P. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł, którą to grzywnę wraz z opłatą egzekucyjną zobowiązany winien był uiścić w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. Jednocześnie wezwał zobowiązanego do wykonania, w ciągu 7 dni, obowiązku wskazanego w dołączonym tytule wykonawczym z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wobec nie wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] r. przesłał upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec dalszego braku wykonania powyższej decyzji uzasadnionym było zaś wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wysokość grzywny ustalono zgodnie zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, który ma doprowadzić do wykonania nałożonych obowiązków. Organ pouczył także, że w przypadku dalszego niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. Na postanowienie to P. S. wniósł pismem z dnia [...]r. zażalenie podnosząc, iż decyzja nakładająca obowiązek została przezeń wykonana poprzez wyrównanie muru do wysokości gruntu, który jest równy z wysokością przebiegającej drogi. Brak natomiast podstaw prawnych by żądać od niego wyrównywania muru do fundamentów, te mogą bowiem znajdować się głęboko pod poziomem ziemi. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy wskazując następnie, iż postępowanie egzekucyjne ma na celu egzekwowanie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza stosowanie środków przymusu między innymi: grzywny celem przymuszenia lub wykonania zastępczego. Postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia jest jednym z mniej uciążliwych elementów postępowania egzekucyjnego mających przymusić zobowiązanego do wykonania decyzji. Nadto w razie wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nałożona, a nieściągnięta grzywna podlega umorzeniu. Pismem z dnia [...]r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymane postanowienie. Podniósł, iż jego zdaniem postanowienia obu organów są oczywiście niesłuszne. Prace dotyczące ogrodzenia od strony drogi publicznej [...] S. zostały bowiem, ze względów finansowych, zakończone dopiero niedawno, a tym samym decyzja w sprawie wysokości ogrodzenia przy działkach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 była przedwczesna i bezpodstawna, bowiem tylko działka nr 2 przylega do drogi publicznej na długości [...] m. Pozostałe wymienione w decyzji z [...]r. działki nie przylegają do drogi publicznej, lecz przylegają do gruntów sąsiadów, a zatem art. 30 Prawa budowlanego do tych działek nie ma zastosowania. Skarżący podkreślił nadto, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie wskazują w żaden sposób poziomu fundamentów jako punktu odniesienia, od którego należy dokonać pomiaru. Z tego względu jedynym logicznym i obiektywnym miernikiem jest odniesienie się do poziomu terenu. W konkluzji skarżący stwierdził, że postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia jest bezpodstawne, bowiem ogrodzenie od strony drogi nie przekracza wysokości [...]m i budowa ogrodzenia została zakończona w dniu [...]r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonym postanowieniu. Jak jednak wynika z dodatkowo nadesłanych przez skarżącego dokumentów w dniu [...]r. organ wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...]nakazujące P.S. wykonanie przedmiotowej rozbiórki. W dniu [...]r. do tut. Sądu wpłynęło pismo organu II instancji przekazujące, celem dołączenia do akt, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. nr [...]stwierdzającą nieważność wskazanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. Decyzję tę kolejnym pismem procesowym przesłał także P.S. Jak wynika z informacji otrzymanej przez Sąd (notatka służbowa z dnia [...]r.) decyzja powyższa stała się ostateczna albowiem do Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia postanowienie to poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Oba postanowienia naruszają bowiem art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż wykładnia art. 119 u.p.e.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana przepisem tym grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku polegać winno na wykonaniu przez P. S. rozbiórki części muru ogrodzeniowego na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 od strony drogi do wysokości 2,2 m licząc od poziomu fundamentu, taka bowiem powinność wynika z decyzji z dnia [...]r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Jak jednak wynika z akt sprawy rozstrzygnięcie to nie istnieje w obrocie prawnym albowiem decyzją z dnia [...]r. nr [...] z Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. Podkreślenia wymaga zatem, że stwierdzenie nieważności decyzji nie tylko eliminuje ją z obrotu prawnego lecz czyni to ex tunc, powodując skutek taki jak gdyby od początku rozstrzygnięcie to nie istniało. W konsekwencji nie istnienia zatem decyzji nakładającej obowiązek, w celu wyegzekwowania którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, odpadła jego materialna podstawa. Tym samym zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K., jak też Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. muszą zostać uchylone albowiem brak w obrocie prawnym decyzji figurującej w tytule wykonawczym sprawia, że postępowanie egzekucyjne jest bezprzedmiotowe i musi zostać umorzone - por. np. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 111/09. Notabene wskazać w tym miejscu należy, że zdaniem składu orzekającego postępowanie egzekucyjne także i przed orzeczeniem nieważności ustalającej obowiązek decyzji dotknięte było istotną wadliwością. Określająca obowiązek decyzja z dnia [...]r. wydana bowiem została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego. Stosownie zaś do przywołanego artykułu niewykonanie przez zobowiązanego nałożonego nań obowiązku nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego Niewykonanie decyzji w zakreślonym terminie powoduje bowiem konieczność wydania kolejnej decyzji w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Dopiero wydanie tej decyzji i bezskuteczny upływ wskazanego w niej terminu uprawnia organ administracji do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących uiszczony wpis od skargi orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,