II SA/Gl 1025/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego pawilonu wystawowego nr [...] położonego na terenie [...] w C. przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek organu Spółka okazała książkę obiektu. Ustalono, że pawilon powstał w roku [...]. Książka obiektu została założona w roku [...]. Okazano także przegląd budowlany za rok [...] z kwietnia [...] r. oraz protokół przeglądu technicznego obiektu z sierpnia [...] r. W aktach znajduje się egzemplarz protokołu przeglądu technicznego przedmiotowego pawilonu. Został on wykonany na zlecenie Spółki w celu dokonania przeglądu technicznego i oceny stanu technicznej konstrukcji i elementów wykończenia. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na skarżąca Spółkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego pawilonu w terminie do [...] r. W podstawie prawnej podano art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu natomiast wskazano, że w przedłożonym protokole z przeglądu technicznego stwierdzono deformacje w postaci wyraźnych, trwałych ugięć blach wierzchniego pokrycia dachu w tym kalenicy, zerwane niektóre śruby mocujące obróbkę blacharską w kalenicy i przy okapach (pkt 11.1 ust. A). Wobec tego w pkt 11.1 ust. B tego protokołu stwierdzono, że stan dachu ze względu na obserwowane trwałe deformacje w postaci ugięcia blach pokrycia, wymaga przeanalizowania wpływu tych deformacji na stężenie połaci dachowej przez projektanta a konstrukcja dachu wymaga opracowania ekspertyzy. Nadto w pkt 12 protokołu podano, że ocena stanu technicznego budynku, ze względu na stwierdzone uszkodzenia, wymaga analizy zrealizowanego rozwiązania pod kątem zagrożeń utraty stateczności i bezpieczeństwa użytkowania. W złożonym zażaleniu pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie wydanego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, art. 126 w związku z art. 107 k.p.a. oraz art. 7, 8, i 9 k.p.a. Podniesiono, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, nałożenie obowiązku jest uwarunkowane powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego, zaś obowiązek może dotyczyć odpowiednich ocen lub ekspertyz. Zarzucono, że w sprawie organ nie wykazał, że spełniona została przesłanka "uzasadnionych wątpliwości". Nadto protokół przeglądu technicznego nie może stanowić podstawy do żądania przez organ sporządzenia ekspertyzy całego pawilonu, skoro formułuje zastrzeżenia tylko w odniesieniu do dachu. Organ nie poczynił ustaleń co do stanu całego pawilonu, nie ma zatem podstaw do żądania sporządzenia ekspertyzy całego pawilonu. Zarzucono, że uzasadnienie postanowienia nie odpowiada rygorom z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Postanowienie narusza też interes społeczny i słuszny interes strony, albowiem zobowiązuje Spółkę do sporządzenia ekspertyzy w zbędnym zakresie, co szkodzi zarówno interesom finansowym Spółki, jak i interesom osób wysuwającym roszczenia odszkodowawcze w stosunku do Spółki. Lakoniczność uzasadnienia skutkuje także naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a. W końcu wyjaśniono, że Spółka nie uchyla się od konieczności sporządzenia ekspertyzy wskazanej w protokole przeglądu technicznego, wymaga to jednak znacznej kwoty, a organy nadzoru budowlanego doprowadziły poprzez bezprawna egzekucję do zablokowania rachunku Spółki. Kwestionowany obowiązek został na Spółkę nałożony w kilka dni po uchyleniu zajęcia rachunku bankowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podniesiono, że stwierdzenia i wnioski protokołu przeglądu technicznego, w szczególności zawarte w pkt 13/2, dowodzą celowości nałożenia obowiązku opracowania ekspertyzy oceny stanu technicznego dla całego obiektu ze względu na rozmiar i charakter uszkodzeń. Nadto ważność protokołu z rocznej kontroli upłynęła w kwietniu [...] r. a strona kolejnego przeglądu w ustawowym terminie nie dokonała. Wskazano także, że stwierdzone uszkodzenia pojawiły się w latach [...], co dowodzi nagłego pogorszenia stanu budynku jako całości i możliwości zagrożenia utratą stateczności konstrukcji. W podstawie prawnej postanowienia podano m. in. przepis art. 81 c ust 2 prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego, jako wydanego z naruszeniem art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15, 10 § 1 , 7, 8 i 9 k.p.a. Zarzucono, że organ nie wyjaśnił, dlaczego okoliczności uzasadniające sporządzenie ekspertyzy dachu jednocześnie uzasadniają konieczność sporządzenia ekspertyzy całego budynku. Organ nie podjął czynności, których wyniki uzasadniają wątpliwości co do stanu obiektu jako całości. Wady te przekładają się na wady uzasadnienie postanowienia. Organ odwoławczy naruszył także zasadę dwuinstancyjności, albowiem nie rozpatrzył całości stanowiska i argumentów skarżącej, ograniczając się do oceny rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie zapewnił także stronie udziału w postępowaniu, albowiem nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do materiału sprawy. Obligowanie Spółki do sporządzenia nie uzasadnionej ekspertyzy narusza także zasadę z art. 7 k.p.a., naraża bowiem stronę na nieuzasadnione wydatki, ograniczające jej możliwości zaspokajania roszczeń odszkodowawczych. Suma uchybień skutkuje wydaniem postanowienia z naruszeniem zasady z art. 8 i 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Znajdujący się w aktach protokół z przeglądu technicznego z sierpnia [...] r. został sporządzony m. in. z wykorzystaniem wyników wizji lokalnej i protokołu z okresowej rocznej kontroli pawilonu z kwietnia [...] r. przez osobę posiadającą tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Protokół ten zawiera opis stwierdzonego stanu faktycznego i zalecenia. Rzeczoznawca stwierdził nieprawidłowości w pokryciu dachowym. Nie stwierdził widocznych uszkodzeń konstrukcji stalowej dachu, jednak ze względu na trwałe deformacje pokrycia wskazał na konieczność przeanalizowania ich wpływu na stężenie połaci dachowych przez projektanta konstrukcji oraz podał, że konstrukcja dachu wymaga opracowania ekspertyzy. We wnioskach kończących ekspertyzę rzeczoznawca stwierdził, że ze względu na rozmiar, zakres i charakter stwierdzonych uszkodzeń, ogólny stan techniczny pawilonu winien zostać oceniony w ekspertyzie. Pozytywną ocenę stanu sprawności warunkuje uzyskanie pozytywnych wyników ekspertyzy i kontroli odpowiednich służb oraz wykonanie zalecanego remontu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Do właściwości organów nadzoru budowlanego należy m. in. kontrola stanu technicznego obiektów budowlanych i podejmowanie działań mających zapobiegać i usuwać wadliwości w tym zakresie. Natomiast właściciele lub zarządcy budynków zobowiązani są zarówno utrzymywać obiekty w należytym stanie technicznym jak i w okresie ich użytkowania poddawać je okresowym kontrolom polegającym na sprawdzeniu stanu technicznego. Realizacji zadań organów nadzoru budowlanego służą uprawnienia, pozwalające na ustalenie stanu faktycznego, mogącego uzasadniać ingerencje organu. Kompetencje kontrolne organów, umożliwiające im wykonywanie zadań ustawowych, reguluje przepis art. 81c prawa budowlanego. Przepisy art. 81c ust. 2 zawierają kompleksową regulację określającą tryb żądania przez organy dostarczenia wymaganych ocen i ekspertyz. Uprawnienia w tym zakresie umożliwiają organom uzyskanie materiału dowodowego, niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego ze standardami wynikającymi z norm prawa budowlanego i zasad wiedzy technicznej a w konsekwencji wydanie decyzji mających na celu ewentualne usunięcie nieprawidłowości. Przepis art. 81c ust. 2 przewiduje, że organ może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen lub ekspertyz, jeżeli poweźmie uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Jak wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie, przepis art. 81c ust. 2 ma charakter ogólny i znajduje zastosowane w każdym przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ administracji żąda dostarczenia dokumentów o takim charakterze. W zakresie dotyczącym kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych takim przepisem szczególnym jest art. 62 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Przepis ten upoważnia organ do żądania ekspertyzy, gdy stwierdzi on nieodpowiedni stan techniczny obiektu, mogący spowodować zagrożenie, m. in. dla zdrowia, życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Skarżąca Spółka zarzucała, że organ nie wykazał, jakie okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie uzasadniają przyjęcie, że obiekt jest w nienależytym stanie technicznym i dlaczego powód uzasadniający sporządzenie ekspertyzy dachu został uznany za podstawę do nakazania ekspertyzy całego budynku. W przekonaniu Sądu, zarzut ten nie jest trafny. Uprawnienia organu do nakazania wykonania ekspertyzy służą celom dowodowym. Przepis art. 81c ust. 2 uzależnia nałożenie obowiązku od powstania "uzasadnionych wątpliwości" co do stanu obiektu. Przesłanka ta nie może zatem polegać na konieczności szczegółowego wykazania przez organ, na etapie nakładania obowiązku, jakie cechy budynku przemawiają za wnioskiem, że stan jego jest wadliwy. Wadliwość tę zweryfikować bowiem powinna właśnie ekspertyza. Okoliczności uzasadniające wątpliwości organu co do stanu obiektu mogą mieć w praktyce różnorodny charakter, różny też może być sposób powzięcia przez organ informacji o takich okolicznościach. Brak jest podstaw do postulowania, aby organ był zmuszony do stwierdzenia stanu obiektu wyłącznie w drodze jego oględzin. Okoliczności uzasadniającą wątpliwości co do stanu obiektu może być również ocena uprawnionego rzeczoznawcy. W niniejszym przypadku został organowi przedłożony protokół z przeglądu technicznego. Wbrew stanowisku skarżącej, nie ogranicza on zalecenia wykonania ekspertyzy wyłącznie do konstrukcji dachu pawilonu. Wprost we wnioskach końcowych sformułowane zostało zalecenie, aby ogólny stan techniczny pawilonu został zweryfikowany w ekspertyzie. Teza taka, pochodząca od kompetentnego rzeczoznawcy, wyrażona z powołaniem się na stwierdzone przez niego uszkodzenia, może stanowić okoliczność uzasadniającą wątpliwości co do stanu pawilonu. Sąd nie podzielił wobec tego zarzutu skargi, że organ naruszył art. 81c ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że istnieje podstawa faktyczna do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia ekspertyzy technicznej całego pawilonu. Podstawę taką stanowią wnioski znajdującego się w aktach protokołu z przeglądu technicznego. Zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą uzasadniać uchylenie decyzji wówczas, gdy naruszenia takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku wpływu takiego nie można stwierdzić, w szczególności nie może takiego skutku odnieść zarzut zbytniej ogólnikowości czy lakoniczności uzasadnienia, skoro co do zasady rozstrzygnięcie wydane w sprawie odpowiada prawu. Sąd nie podziela także przekonania Spółki, że doszło do naruszenia zasad postępowania z art. 7,8,9 i 10 k.p.a. Cechą przepisów zawierających normy o charakterze zasad jest stopniowalność w ich zastosowaniu. Istnieje zatem możliwość ich realizacji z różnym natężeniem. Kryterium, czy stopień realizacji zasady był właściwy i dostateczny dla rozstrzygnięcia sprawy, na etapie kontroli sądowej związane jest z oceną, czy zintensyfikowanie realizacji zasady mogło wpłynąć na modyfikację podjętego rozstrzygnięcia. W końcu nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wykazuje, że organ odwoławczy dokonał analizy przesłanek nałożenia obowiązku w nawiązaniu do stanu faktycznego wykazanego w ocenie technicznej. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.