II SA/Gl 1025/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] ([...]) złotych. W dniu [...] roku funkcjonariusze Izby Celnej w K. przeprowadzili kontrolę drogową na drodze krajowej nr DK [...] w S., pojazdu marki [...] nr rej. [...] w trakcie której stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W toku kontroli kierowca okazał m. innymi kartę opłaty roczną nr [...], która w dniu kontroli była nieważna oraz kartę opłaty roczną seria i nr [...], której odcinek kontrolny nie był naklejony na szybę. Spółka z o.o. [...] – przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe na potrzeby własne, wyjaśniła, iż kierowca K. C., poruszający się samochodem marki [...] o nr rej. [...] nie przykleił karty opłaty rocznej nr [...] na przedniej szybie pojazdu, jednakże posiadał ją przy sobie to jest w schowku samochodowym. W tej sytuacji Naczelnik Urzędu Celnego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, nałożył na Spółkę z o.o. [...], karę pieniężną w kwocie [...] zł, w związku z wykonywaniem przewozu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W podstawie prawnej powyższej decyzji organ orzekający przywołał art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 roku, nr 204, poz. 2088 z zm., dalej powoływana jako "ustawa") oraz pkt 4.1. załącznika do ustawy. W odwołaniu Spółka z o.o. [...] zarzuciła naruszenie przy wydawaniu wyżej opisanej decyzji art. 42 ust. 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że strona nie uiściła opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych i art. 92 ust. 1 i 4 ustawy oraz pkt 4.1. załącznika do niej poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie naruszono przepisy polegające na braku uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu odwołania podano, że zgodnie z art. 92 ustawy, karę pieniężną można wymierzyć jedynie w przypadku naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z tej ustawy, a więc w przypadku naruszeń enumeratywnie wymienionych w załączniku do ustawy, a nie z innych aktów prawnych, w tym rozporządzeń. Pkt 4.1. załącznika do ustawy w sposób odmienny niż rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 roku w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 roku, nr 151, poz. 1089) precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty. Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 4, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust, 4; art. 93 ust. 1 i ust. 1 a, ust. 4, ust. 5 ustawy oraz pkt 4.1. załącznika tej ustawy i § 1 – 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 roku w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że w myśl art. 87 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m. innymi kartę opłaty drogowej. W szczegółowy sposób kwestie dotyczące uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 roku w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z tym rozporządzeniem karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. W sprawie jest poza sporem, że kontrolowany kierowca okazał odcinek kontrolny rocznej karty opłaty drogowej seria i nr [...] wraz z odcinkiem samoprzylepnym, który nie został umieszczony trwale wewnątrz pojazdu w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Zgodnie z powołanym wyżej ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2006 roku nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Ponieważ, jak wynika z protokołu kontroli, odcinek samoprzylepny nie został umieszczony trwale w sposób, o którym mowa w rozporządzeniu, tym samym przedstawiona karta opłaty nie mogła być uznana za dowód jej uiszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka z o.o. [...] wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Zarzuty Spółki stanowiły powtórzenie zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę postulował jej oddalenie odwołując się do argumentacji decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne dokonywana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badając zatem sprawę w oparciu o to kryterium, niezależnie od zawartych w skardze zarzutów, wniosków oraz powołanej podstawy prawnej, do czego uprawnia przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w K. wydane zostały z naruszeniem prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie nie obejmuje wszystkich zagadnień wyłaniających się na tle stosowania przepisów dotyczących wymierzania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów (art. 92 i następne ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), w tym dotyczących przejazdu pojazdem samochodowym po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty (art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Zasadniczą kwestią jest bowiem rozstrzygnięcie jednego z jej aspektów, a mianowicie czy naruszony zostaje ostatnio powołany przepis w sytuacji, gdy podmiot wykonujący przewóz drogowy po drogach krajowych nabył i posiada ważną kartę opłaty, a jedynie winieta (jedna z części karty opłaty) nie została umieszczona wewnątrz pojazdu w sposób wynikający z przepisów podustawowych, tj. rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.). Na wstępie rozważań stwierdzić przyjdzie, że w dacie przeprowadzania kontroli pojazdu, tj. w dniu [...] r., przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wydanego z powołaniem się na upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowił, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. W ust. 2 przepis ten precyzował, że karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Z kolei z § 3 ust. 3 rozporządzenia wynikało, że dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Nie stanowiła zaś dowodu uiszczenia opłaty, zgodnie z treścią § 3 ust. 4 rozporządzenia, winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. Kierując się treścią przywołanych wyżej regulacji oraz biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonej kontroli organy Służby Celnej uznały, że nieumieszczenie winiety samoprzylepnej na przedniej szybie pojazdu jest równoznaczne z nieiuszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych i obliguje do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podkreślić jednakże należy, że pomiędzy datą kontroli, a wydaniem przez organ I instancji decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, tj. [...] r., upłynął określony czas. W międzyczasie, w dniu 15 października 2007 r. Minister Transportu wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 195, poz. 1412). Zmianie uległa m.in. treść § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, na który powoływały się organy obydwu instancji w swoich rozstrzygnięciach. W dacie orzekania przez organy ten przepis rozporządzenia stanowił, że winieta samoprzylepna, jako jedna z dwóch części karty opłaty, winna być umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdy samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Z kolei według nowego brzmienia § 3 ust. 4 pkt 1 nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty "odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1". W tym zakresie przepisy rozporządzenia zmieniającego weszły w życie z dniem 7 listopada 2007 r. Z powyższego wynika w sposób nie mogący budzić wątpliwości interpretacyjnych, że dopiero łączne (kumulatywne) spełnienie wszystkich, wymienionych w tym przepisie przesłanek stwarza podstawę do przyjęcia, że opłata za przejazd po drogach krajowych nie została uiszczona. Innymi słowy, w razie stwierdzenia w czasie kontroli, tak jak w niniejszej sprawie, że w pojeździe znajdują się zarówno odcinek kontrolny przedziurkowany, jak i winieta przedziurkowana, lecz jedynie nieumieszczona na szybie pojazdu w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, w świetle § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, to brak już podstaw do uznania, że podmiot wykonujący przewóz nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych. Rozważając zagadnienie, czy organy powinny brać pod uwagę brzmienie przepisu rozporządzenia obowiązującego w dacie dokonania kontroli, czy też w dacie orzekania należy mieć na względzie, że Minister Transportu w rozporządzeniu zmieniającym z dnia 15 października 2007 r. nie zawarł żadnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie, regulując jedynie kwestię postępowań dotyczących zwrotu niewykorzystanej w całości lub w części opłaty rocznej, które to przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (§ 5). Oznacza to, że ustalając stan faktyczny sprawy należało istotnie uwzględnić stan stwierdzony w trakcie dokonywania kontroli, natomiast skutki należało już ocenić biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w czasie orzekania. Organy obu instancji nieprawidłowo więc przyjęły, że do oceny okoliczności mających stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej winny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z tym co rozważono, podstaw takich nie daje w żadnej mierze treść rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 października 2007 r. gdyż brak w nim wyraźnego uregulowania, że do spraw wszczętych i niezakończonych mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. W sytuacji, w której prawodawca dokonując zmiany obowiązujących dotychczas przepisów nie zawiera w nich żadnych wskazówek odnośnie ich stosowania w toczących się postępowaniach, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, zastosowanie powinna znaleźć nowa regulacja prawna. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie sprawia bowiem, że należy kierować się ogólnymi zasadami prawa, w tym regułą lex posteriori derogat legi priori. W konsekwencji, w tego rodzaju przypadkach od chwili wejścia w życie nowego prawa stosować go należy do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju: zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński - Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe str. 84). Organy decyzyjnie orzekając już po zmianie przepisów nie mogły więc przyjąć, że przedsiębiorca nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro w trakcie kontroli ujawniono, że kierowca dysponował przedziurkowanymi (posługując się nazewnictwem wynikającym z tekstu rozporządzenia) odcinkiem kontrolnym i winiety samoprzylepnej, a jedyne stwierdzone w tym zakresie uchybienie polegało na nieumieszczeniu winiety na przedniej szybie pojazdu. Nie można więc zaakceptować poglądu, że istniały w dacie orzekania przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach krajowych pojazdem bez uiszczenia należnej opłaty. Brak podstaw do nałożenia kary stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, a w razie ujawnienia takich okoliczności po wszczęcia postępowania obliguje organ do jego umorzenia. Niezależnie od powyższych rozważań Sąd pragnie zauważyć, że nasuwają się wątpliwości co do tego, czy Minister Transportu wydając rozporządzenie nie przekroczył zakresu delegacji zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozporządzenie powinno określać rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Tymczasem można przyjąć, że treść § 3 ust. 4 rozporządzenia określająca w jakich sytuacjach należy uznać, że opłata za przejazd po drogach krajowych została uiszczona leży poza zakresem spraw wynikających z ustawowej delegacji. Kwestia oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym jest bowiem uregulowana w art. 75 i następne ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Akt hierarchicznie niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie względem ustawy, może jedynie zawierać – zgodnie z art. 92 Konstytucji RP - regulację prawną mieszczącą się w zakresie upoważnienia ustawowego przy uwzględnieniu wytycznych dotyczących treści aktu. Dalsze rozważanie tego zagadnienia nie ma jednak znaczenia dla finalnego wyniku postępowania sądowego, gdyż nawet na gruncie rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, w obowiązującym w dacie orzekania przez organy brzmieniu, brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, skoro dysponował ważną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. Za zasadny należy też uznać zarzut skargi podważający stanowisko organu odnośnie prawidłowości uiszczenia opłaty drogowej w oparciu o rozporządzenie z 2006 roku. W tym zakresie skarżąca powoływała się na treść załącznika do ustawy o transporcie drogowym z którego wynika (4.1.), że nałożenie kary pieniężnej może nastąpić wówczas) gdy opłata nie została uiszczona a także wtedy, gdy w pojeździe, w chwili kontroli nie znajdowała się karta. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4). Zgodnie z pkt 4.1. tego załącznika kara pieniężna w kwocie 3.000 zł jest nakładana w przypadku wykonywanej opłaty za przejazd po drogach krajowych, przy czym karta drogowa, w tym roczna, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe a przedstawiona została w terminie późniejszym nie stanowi dowodu opłaty. Zdaniem składu orzekającego nie budzi wątpliwości, że załącznik do ustawy jest integralną częścią tej ustawy, a tym samym rozporządzenia wydawane w oparciu o tę ustawę muszą być zgodne z jej treścią. W przypadku rozbieżności między ustawą, a rozporządzeniem pierwszeństwo należy zawsze przyznać ustawie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji jako wydanych z naruszeniem materialnoprawnych norm art. 92 ust. 1 i 4 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Rozstrzygnięcie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku znajduje swą podstawę w art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego, które sprowadzają się do wpisu od skargi, nie orzekano, gdyż do dnia zamknięcia rozprawy skarżący będąc pouczony nie zgłosił takiego wniosku – art. 210 § 1 powołanej ustawy.