II SA/Gl 1025/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 czerwca 2020 r. nr NPII.4131.1.551.2020 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Chorzów oddala skargę. Rada Miasta Chorzowa uchwałą z 30 kwietnia 2020 r. nr XXII/357/20 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Chorzowa w 2020 roku, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) w związku z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 838) w § 1 przyjęła przedmiotowy Program w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono organowi wykonawczemu miasta i podkreślono, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 czerwca 2020 r. nr KPH.4131.1.551.2020, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rada Miasta Chorzów z 30 kwietnia 2020 r. nr XXI1/357/20 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta Chorzowa w 2020 roku, w całości jako sprzecznej z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). W motywach rozstrzygnięcia przybliżono działania podejmowane w sprawie, a następnie przywołano treść przepisów normujących zasady wydawania uchwał odnoszących się do poruszanej problematyki, a także przywołano unormowania zamieszczone w Konstytucji RP, a odnoszące się do zasady demokratycznego państwa prawa i podstaw prawnych działania organów państwa. W ocenie organu nadzoru w § 11 załącznika do kwestionowanej uchwały dopuszczono się naruszenia postanowień delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Na okoliczność zasadności podniesionego zarzutu przywołano orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. W dalszej części rozstrzygnięcia przybliżono treść § 12 ust. 3 załącznika kwestionowanej uchwały i uznano, że jego mocą Rada Miasta Chorzowa nie dokonała podziału środków na poszczególne zadania i ponownie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie stawianej tezy. W kolejnej części rozstrzygnięcia organ nadzorczy odniósł się do treści § 1 załącznika do uchwały i zamieszczonej w nim definicji kota wolnożyjącego. W ocenie organu nadzoru organ gminy nie dysponuje uprawnieniem do definiowania wskazanego pojęcia i na tę okoliczność przeprowadził rozbudowany wywód prawny. Według organu nadzoru definicje zamieszczone w § 1 ust. 1 pkt 1 - 3 załącznika do uchwały są zbędne, ponieważ wynikają z treści art. 4 pkt 16, pkt 17 i pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt, a w § 4 ust. 6 i ust. 7 załącznika do uchwały organ gminy wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego, ponieważ organ ten nie jest uprawniony do nakładania obowiązków na społecznych opiekunów kotów oraz normowania kwestii udostępniania terenów należących do spółdzielni mieszkaniowych, wspólnot mieszkaniowych lub PGM wyłącznie za pisemną zgodą właściciela terenu, ponieważ zagadnienia te ze swej istoty posiadają charakter cywilnoprawny. W dalszej części rozstrzygnięcia odniesiono się do treści § 7 ust. 4 zdanie drugie załącznika do uchwały i podkreślono, że unormowanie to posiada charakter informacyjny i nie powinno stanowić przedmiotu aktu prawa miejscowego, lecz winno zostać zamieszczone w uzasadnieniu do tej uchwały. Za wykraczające poza ramy delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt uznano unormowanie zamieszczone w § 9 ust. 3 załącznika do uchwały odnoszące się do sposobu postępowania ze zwłokami uśpionych miotów. W konkluzji tego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że podniesione naruszenia zawarte w przedmiotowej uchwale zaliczyć należy do kategorii istotnych naruszeń prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę wniosło Miasto Chorzów reprezentowane przez radcę prawnego E. S. Wskazanemu rozstrzygnięciu postawiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do spornej uchwały Rady Miasta Chorzowa z 30 kwietnia 2020 r. w sytuacji, gdy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wskazanej uchwały. Działanie takie wyczerpuje znamiona naruszenia samodzielności gminy wyrażone w art. 165 Konstytucji RP. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że we wskazanym przepisie zawarto enumeratywny katalog zagadnień, które mają być unormowane w przedmiotowym Programie, a gmina nie może wprowadzać do niego innych materii, niż w nim wymienione. Wnosząc skargę wystąpiono o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego i wystąpiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty stawiane wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny mający znaczenie dla oceny występującej sytuacji faktycznej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a tej ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa powyżej, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomny oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Podkreślić trzeba, że program ten jest aktem prawa miejscowego i podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 tej ustawy, przedmiotowy program obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto program ten może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Dodatkowo zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z wolą ustawodawcy koszty realizacji programu ponosi gmina. Według art. 11a ust 6 projekt przedmiotowego programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projekt ten wskazany organ najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Wymienione podmioty w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Przedstawiony stan normatywny pozwoli dokonać oceny prawidłowości programu zakwestionowanego przez organ nadzoru. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że program ten został zamieszczony w załączniku do kwestionowanej uchwały i w dalszej części rozważań mowa będzie o postanowieniach załącznika do kwestionowanej uchwały. Pierwszym zarzutem podniesionym w rozstrzygnięciu nadzorczym uczyniono treść § 11 załącznika do kwestionowanej uchwały. W ocenie organu nadzoru dopuszczono się w nim naruszenia postanowień delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 w zakresie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. W odpowiedzi na skargę skarżąca gmina podniosła, że zarzut ten nie jest trafny, ponieważ w sposób czytelny wskazano podmiot prowadzący gospodarstwo rolne i jego adres. W ocenie składu orzekającego postawiony przez organ nadzoru zarzut jest trafny, ponieważ w treści przywołanego przepisu wskazano jedynie adres siedziby podmiotu prowadzącego dane gospodarstwo rolne, natomiast w przywołanym przepisie brak jest wskazania adresu tego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę gmina przedłożyła dodatkowe wyjaśniania, z których wynika, że adres siedziby podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne jest tożsamy z adresem gospodarstwa rolnego. Ustalenie to możliwe jest jednak dopiero po dodatkowych ustaleniach i nie wynika z treści zakwestionowanej normy. W ocenie składu orzekającego z delegacji ustawowej wynika obowiązek wskazana gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, natomiast w kwestionowanym przepisie mowa jest o siedzibie podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne. W świetle powyższego postawiony przez organ nadzoru zarzut uznać należy za trafny i co jest istotniejszy, skutkujący niezbędnością eliminacji całej uchwały, ponieważ nie został wypełniony jeden z obligatoryjnych jej elementów. Kolejny zarzut organ nadzoru postawił w stosunku do postanowień § 12 ust. 3 załącznika kwestionowanej uchwały i uznał, że jego mocą Rada Miasta Chorzowa nie dokonała podziału środków na poszczególne zadania. W odpowiedzi na skargę gmina przyjęła odmienne stanowisko i podniosła, że dopełniła ciążącego na niej obowiązku i dokonała takiego podziału. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie tak sformułowany zarzut należy podzielić i uznać za zasadny. Gmina ma rację, że dokonała w przywołanym przepisie podziału środków na poszczególne zadania, jednakże dostrzec należy, że uczyniła to w sposób, który uzasadnia przyjęcie stanowiska organu nadzoru. W przywołanym przepisie gmina dokonała wyodrębnienia trzech rodzajów zadań stojących przed nią z omawianego zakresu i przewidziała dla tych zadań określone środki, które łącznie dają kwotę około 40 tysięcy zł., natomiast na realizację pozostałych zadań wymienionych w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały przewidziano kwotę blisko 700 tyś zł. Taka budowa przywołanego przepisu stanowi formę pozornego wypełnienia postanowień delegacji ustawowej, ponieważ w praktyce gmina nie dokonała podziału środków finansowych na realizację poszczególnych zadań. W świetle poczynionych ustaleń zarzut organu nadzoru uznać należy za zasadny i co jest istotniejszy, skutkujący niezbędnością eliminacji całej uchwały, ponieważ nie został wypełniony jeden z obligatoryjnych jej elementów. W kolejnej części rozstrzygnięcia organ nadzorczy odniósł się do treści § 1 załącznika do uchwały i zamieszczonej w nim definicji kota wolnożyjącego. W ocenie organu nadzoru organ gminy nie dysponuje uprawnieniem do definiowania wskazanego pojęcia. Według organu nadzoru definicje zamieszczone w § 1 ust. 1 pkt 1 - 3 załącznika do uchwały są zbędne, ponieważ wynikają z treści art. 4 pkt 16, pkt 17 i pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę nie podzielono postawionego zarzutu i wskazano, że regulacja ta przyczynia się do spójności tego aktu normatywnego. W ocenie składu orzekającego organ nadzoru zasadnie podniósł, że w przypadku zamieszczenia w ustawie definicji jakich pojęć, to zbędne jest ich powielanie w akcie wykonawczym, nadto z treści delegacji ustawowej nie wynika dla organu gminy uprawnienie do definiowania określonych pojęć. Sąd zdaje sobie sprawę, że przyjęcie definicji określonego pojęcia może przyczynić się do skuteczniejszego stosowania danego aktu prawnego, jednakże uprawnienie takie musi danemu organowi przysługiwać z treści konkretnego przepisu. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje. W świetle powyższego zarzut organu nadzoru uznać należy za trafny, przy czym eliminacja wskazanych fragmentów uchwały nie wpływa na niezbędność eliminacji jej w całości, ponieważ może ona funkcjonować bez tych przepisów. Następnym zarzutem ze strony organu nadzoru uczyniono postanowienia zawarte w § 4 ust. 6 i ust. 7 załącznika do uchwały. W ocenie organu nadzoru organ gminy wyszedł w nich poza granice upoważnienia ustawowego, ponieważ organ ten nie jest uprawniony do nakładania obowiązków na społecznych opiekunów kotów oraz normowania kwestii udostępniania terenów należących do spółdzielni mieszkaniowych, wspólnot mieszkaniowych lub PGM wyłącznie za pisemną zgodą właściciela terenu, ponieważ zagadnienia te w jego ocenie posiadają charakter cywilnoprawny. W odpowiedzi na skargę gmina nie podzieliła stawianego zarzutu i podniosła, że przyjmowany przez gminę program może obejmować inne zagadnienia niż te, które zostały sformułowane w delegacji ustawowej. Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie poruszone zostały tu dwie kwestie o charakterze spornym. Wskazać należy, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a zawiera elementy, które bezwzględnie muszą się znaleźć w przyjmowanym gminnym programie ochrony zwierząt. Występujące w art. 11a ust. 2 tej ustawy słowo "w szczególności" nie powinno być kojarzone z przykładowym wyliczeniem, lecz odmiennie, a mianowicie wymienione w tym przepisie zagadnienia muszą być w tym programie umieszczone. Za takim rozumieniem przywołanego pojęcia przemawia wykładnia systemowa, ponieważ w kolejnych ustępach tego artykułu ustawodawca podaje co taki program może jeszcze zawierać. Zatem ustawodawca przesądza co musi w nim być oraz to co w nim może się znaleźć, natomiast rodzi się pytanie czy gmina może wprowadzić do niego takie rozwiązania, które nie wynikają z delegacji ustawowej. Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi negatywnej, ponieważ stanowienie przepisów prawa miejscowego możliwe jest przez organy gminy wyłącznie wówczas, gdy wynika to z delegacji ustawowej. Zamieszczenie jakichś regulacji wykraczających poza zakres delegacji ustawowej stanowi jej naruszenie, a zatem stanowi podstawę dla eliminacji danej regulacji z porządku prawnego. Stwierdzenie to nie narusza samodzielności gminy i tego, że może ona podejmować uchwały w sprawach jej dotyczących, jednakże w tego typu przypadkach regulacja taka nie będzie podejmowana na podstawie delegacji szczególnej mającej zakotwiczenie w konkretnym przepisie ustawy, lecz będzie wynikała z ogólnej delegacji do załatwiania wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. W świetle powyższego gmina ma rację twierdząc, że może przyjmować dodatkowe regulacje z omawianego zakresu, jednakże unormowania te nie mogą być częścią składową gminnego programu ochrony zwierząt, ponieważ akt ten jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Z tego też powodu organ nadzoru zasadnie zakwestionował powyższe regulacje. Drugim zagadnieniem, które wiąże się z tą regulacją jest nakładanie obowiązków na społecznych opiekunów kotów. Podkreślić należy, że gmina może przyjmować unormowania prawne wyłącznie w oparciu o delegację ustawową. Skoro w przywołanej delegacji brak jest wskazania dla regulacji tego zagadnienia, to tym samym nie można jej umieszczać w programie ochrony zwierząt. Regulacja taka mogłaby być przyjęta przez gminę, ale wyłącznie na ogólnych zasadach, a tym samym przepis taki nie posiadałby charakteru powszechnie obowiązującego, a przy jego wykorzystaniu nie można nakładać obowiązków na podmioty niepubliczne. Na marginesie tych uwag zasadnie organ nadzoru podniósł, że w przedmiotowym programie nie mogą być normowane kwestie odnoszące się do relacji opartych na normach prawa cywilnego. W świetle powyższego zarzut organu nadzoru uznać należy za trafny, przy czym eliminacja wskazanych fragmentów uchwały nie wpływa na niezbędność eliminacji jej w całości, ponieważ może ona funkcjonować bez tych przepisów. W rozstrzygnięciu nadzorczym odniesiono się do treści § 7 ust. 4 zdanie drugie załącznika do uchwały i podkreślono, że unormowanie to posiada charakter informacyjny i nie powinno stanowić przedmiotu aktu prawa miejscowego, lecz winno zostać zamieszczone w uzasadnieniu do tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina zakwestionowała ten zarzut uznając, że nie jest to istotne naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzanie nieważności całej uchwały. Postawiony przez organ nadzoru zarzut jest zasadny, przy czym dostrzec należy, że przywołany przez ten organ przepis nie jest jedynym, w którym tego typu regulacja została zamieszczona, ponieważ analogiczna znajduje się w § 2 załącznika do uchwały. W tym miejscu przyjdzie podzielić stanowisko Gminy, że dostrzeżone uchybienie nie wpływa na niezbędność eliminacji jej w całości, ponieważ może ona funkcjonować bez tych przepisów. Za wykraczające poza ramy delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, organ nadzoru uznał unormowanie zamieszczone w § 9 ust. 3 załącznika do uchwały odnoszące się do sposobu postępowania ze zwłokami uśpionych miotów. W skardze gmina nie podzieliła podniesionego zarzutu i wskazała, że usypiania miotów na terenie miasta nie praktykuje się. W ocenie składu orzekającego zarzut sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest trafny, ponieważ sformułowanie zamieszczone w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt "usypianie ślepych miotów" widzieć należy szeroko, a mianowicie nie tylko jako samą czynność uśpienia, ale także i dalszego postępowania z uśpionym miotem, ponieważ w przeciwnym razie wystąpiłaby sytuacja, kiedy dana okoliczność unormowana zostałyby połowicznie. W świetle powyższego zarzut ten nie znalazł akceptacji składu orzekającego. W podsumowaniu powyższych rozważań przyjdzie stwierdzić, że organ nadzoru dostrzegł w poddanej jego kontroli uchwale Rady Miasta Chorzowa z 30 kwietnia 2020 r. takie uchybienia, które wyczerpują znamiona istotnego naruszenia prawa przewidziane treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które skutkują niezbędnością eliminacji całej uchwały z obrotu prawnego. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany jest oddalić wniesioną skargę. mr