II SA/Gl 1026/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków oddala skargę. W piśmie z dnia [...] r. W. G., zwracając się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażądał wydania decyzji zakazującej prowadzenia przez małżonków K. zakładu wulkanizacyjnego i [...] w budynku powstałym z nielegalnie przebudowanej wiaty znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w B. W jego ocenie działalność ta jest prowadzona nielegalnie, gdyż bez uzyskania niezbędnego zezwolenia doszło do przebudowania istniejącej wiaty i zmiany sposobu jej użytkowania. Zgoda na prowadzenie działalności gospodarczej dotyczyła bowiem tylko budynku gospodarczego. Odnosząc się do tego żądania J. i C. K. (właściciele wiaty) oświadczyli przed pracownikiem organu, iż poprzedni właściciele nieruchomości dopełnili wszelkich wymogów formalnych związanych z uruchomieniem warsztatu wulkanizacyjnego. Zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym, uregulowanym ustawą z dnia 30 października 1974 r. Prawo budowlane wykonanie wiaty na wydzielonej geodezyjnie działce, na terenie częściowo zagospodarowanym nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Ze złożonych w trakcie prowadzonego postępowania oświadczeń sąsiadów wynika, że sporna wiata, wraz z przylegającymi do niej zabudowaniami gospodarczymi została wybudowana w latach [...]-[...] przez C. K. oraz M. G. Od tamtej pory znajduje się w niej zakład wulkanizacyjny. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności użytkowania obiektów budowlanych dla celów działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie prowadzonego postępowania pozwoliła stwierdzić, że wiata wraz z przyległymi pomieszczeniami gospodarczymi została wzniesiona w latach [...]-[...] przez C. K. i jego teścia M. G. Od tamtej pory obiekty te są użytkowane jako warsztat wulkanizacyjny, co potwierdzają złożone przez świadków zeznania oraz dokumenty przedłożone organowi (oświadczenie Z. G. oraz akt notarialny sporządzony w dniu [...] r. Rep. [...]). Z dokonanych ustaleń wynika, że po wrześniu [...] r. na wspomnianej nieruchomości nie powstały żadne obiekty budowlane, a jedynymi robotami budowlanymi było zabudowanie części wiaty, co zostało objęte odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rezultacie organ nie dopatrzył się podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po rozpoznaniu odwołania W. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 i art. 105 § 1 kpa uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie to organ odwoławczy umotywował pominięciem przez organ I instancji szeregu kwestii. W jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. m.in. nie sprecyzował dostatecznie przedmiotu sprawy i nie umotywował w należyty sposób swojego stanowiska. W związku z powyższym, po ponownym zbadaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynków gospodarczych i wiaty znajdujących się na działce nr [...], należącej do C. K. W wyniku ponownego odwołania wniesionego przez W. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ponownie uchylił decyzję organu I instancji, wskazując, iż w świetle treści art. 44 Prawa budowlanego z 1974 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna być poprzedzona uzyskaniem stosownego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano, aby właściciel wspomnianej wiaty legitymował się tego rodzaju decyzją, zaś opinia Urzędu Miasta w B. z dnia [...] r. Nr [...] nie spełnia tego warunku. W związku z tym należało przeprowadzić stosowne postępowanie i wyjaśnić tę kwestię. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekając ponownie odmówił nakazania rozbiórki budynków gospodarczych i wiaty użytkowanych przez C. K. jako warsztat wulkanizacyjny. Na skutek ponownego odwołania W. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił i tę decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że treść decyzji wydanej przez organ I instancji jest nieadekwatna do żądania strony. Wskazał również, że niedopuszczalne jest w rozpoznawanej sprawie rozdzielenie oceny legalności budowy budynku warsztatowego (prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne zostało zawieszone) i zmiany sposobu jego użytkowania, gdyż kwestie te pozostają ze sobą w ścisłym związku. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. [...], użytkowanego jako warsztat wulkanizacyjny. W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w oparciu o wniosek W. G. z dnia [...] r. prowadzone były dwa postępowania. Jedno w sprawie budynku gospodarczego użytkowanego jako warsztat wulkanizacyjny oraz drugie w sprawie nielegalnie przebudowanej wiaty również użytkowanej jako warsztat wulkanizacyjny. W trakcie pierwszego z tych postępowań ustalono, iż C. K. – aktualny właściciel wspomnianej nieruchomości posiada zgodę Urzędu Miasta w B. z dnia [...] r. Nr [...] na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Dla uzyskania tej zgody, zgodnie z art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. niezbędne było zgromadzenie stosownych opinii wystawionych przez Straż Pożarną, SANEPID, Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miejskim. Oprócz tego właściciel uzyskał zgodę sąsiadów na realizację wspomnianego przedsięwzięcia. Obowiązujące wówczas przepisy nie wymagały bowiem wydania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Wskazane wyżej dokumenty pozwalają również stwierdzić, że wykluczona była ewentualna niezgodność wspomnianej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie można stwierdzić jego uciążliwości dla otoczenia. Dalej przytaczając treść wniosku z dnia [...] r. organ I instancji stwierdził, że faktycznie jego żądaniem nie był objęty budynek gospodarczy poza przebudowaniem wiaty co uzasadniało umorzenie postępowania odnośnie tego budynku. Odnośnie wiaty postępowanie zostało zaś zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. i do czasu podjęcia nie może być kontynuowane. W odwołaniu od tej decyzji W. G. wskazał, iż budynek gospodarczy, znajdujący się na nieruchomości należącej do C. K. nigdy nie był przedmiotem jego wniosku, natomiast wystąpił o zbadanie legalności zmiany sposobu użytkowania wiaty, w której obecnie wykonywana jest działalność związana z prowadzeniem zakładu wulkanizacyjnego, które to żądanie nie zostało dotychczas rozpoznane. Nie było też objęte postępowaniem, które zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] r., gdyż to dotyczyło legalności przebudowania wiaty a nie legalności zmiany jej użytkowania. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nie uwzględnił również zaleceń organu odwoławczego, gdyż zarówno sprawa nielegalnej przebudowy wiaty jak i nielegalnej zmiany sposobu jej użytkowania powinny być prowadzone i rozpoznane łącznie. Organ nadzoru budowlanego pominął również samowolną zmianę sposobu użytkowania garażu, w którym znajduje się obecnie biuro obsługi klienta. Po rozpoznaniu jego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniając powody takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwoliła ustalić, że z wniosku W. G. wszczęte zostały dwa postępowania – jedno dotyczące zmiany sposobu użytkowania wiaty, drugie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych istniejących od [...] r. Postępowanie w sprawie użytkowania wiaty zostało zawieszone ze względu na toczące się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności. Ustalenia poczynione w trakcie niniejszego postępowania pozwoliły natomiast stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych została dokonana zgodnie z prawem. Okoliczność ta uzasadnia umorzenie postępowania odnośnie tych budynków, zwłaszcza gdy w odwołaniu W. G. wyraźnie nie stwierdził, iż nie interesuje go legalność wzniesienia i użytkowania budynków gospodarczych. To zaś oznacza, że w tym przedmiocie postępowanie było prowadzone z urzędu i zostało prawidłowo umorzone. W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego W. G. rozstrzygnięciu wydanemu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarzucił brak logiki oraz błędy rzeczowe, które w jego ocenie dyskwalifikują ten akt. Podniósł, iż nie ubiegał się o ocenę legalności wybudowania oraz sposobu użytkowania budynków gospodarczych znajdujących się w głębi nieruchomości przy ul. [...] w B, a jedynie domagał się oceny legalności zmiany sposobu użytkowania wiaty. W ocenie skarżącego przebudowa wiaty doprowadziła do powstania budynku warsztatowego, który nigdy nie został zalegalizowany, a ponadto dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu – na pomieszczenie dla klientów warsztatu. W. G. zaznaczył również, że obydwa postępowania, o których wspomina organ w uzasadnieniu swojej decyzji powinny być prowadzone łącznie, tak jak wynika to z treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...], a czemu przeczy obecny stan sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasową argumentację, prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. W. G. i jego małżonka – Z. G. wyjaśnili, iż żądanie wszczęcia postępowania nigdy nie dotyczyło budynku gospodarczego, natomiast kwestionowana była legalność przebudowy i użytkowania wiaty. W ich ocenie organy nadzoru budowlanego obydwu instancji uchyliły się od wydania rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, gdyż nie dokonały żadnych ustaleń co do legalności przebudowy i zmiany sposobu użytkowania wiaty oraz przylegającego do niej garażu. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 10 lipca 2008 r. skarżący podtrzymał argumentację zawartą w skardze oraz w treści wspomnianego wyżej pisma procesowego i podkreślił, iż w chwili rozpoczęcia przebudowy wiaty inwestorzy nie posiadali żadnych dokumentów zezwalających im na tego rodzaju działanie. Dokumenty te zostały wytworzone w późniejszym czasie. Przebudowana wiata, ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą stwarza znaczną uciążliwość (hałas i spaliny), a ponadto jest umiejscowiona na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego i jego małżonki. Z. G. przychyliła się do stanowiska męża i wniosła o uwzględnienie skargi. Uczestnicy postępowania – .J. i C. K. wnieśli o oddalenie skargi wskazując, iż zarówno przebudowa jak i zmiana sposobu użytkowania wiaty były dokonane w sposób legalny, z uwzględnieniem woli skarżących. W chwili obecnej trwa postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności i nie zostało ono jeszcze zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że przedmiot postępowań administracyjnych wszczętych w następstwie wniosków skarżącego z dnia [...] r. i z dnia [...] r. nie został przez organy administracyjne jednoznacznie sprecyzowany chociażby przez wysłanie zawiadomień o jakich mowa w art. 61 § 4 kpa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy jednak wyprowadzić wniosek, że początkowo organ prowadził jedno postępowanie dotyczące zarówno legalności wykorzystywania budynków na działce nr [...] przy ul. [...] w B. na działalność gospodarczą jak i legalności przebudowania wchodzącej w skład tych budynków wiaty. Niewątpliwie jednak postępowanie to dotyczyło wówczas także i legalności użytkowania przebudowanej wiaty. Świadczy o tym chociażby treść zawiadomienia o oględzinach w dniu [...] r. (k. 40 akt organ I instancji) tak jak i treść protokołu z tych oględzin (karta 56 tych akt) z którego wynika, że przedmiotem czynionych wówczas przez organ I instancji ustaleń była nie tylko przebudowa wiaty, ale także przebieg sposobu jej użytkowania w poszczególnych okresach. Zasadnicza wątpliwość powstała natomiast dopiero po wydaniu przez organ I instancji w dniu [...] r. postanowienia nr [...] (kserokopia – strona 10 akt sądowych) o zawieszeniu postępowania "w sprawie budynku powstałego po zabudowaniu wiaty..." oraz decyzji nr [...] (karta 57 akt organu I instancji) w sprawie "legalności użytkowania obiektów budowlanych dla działalności gospodarczej..". Z powyższego postanowienia nie wynika bowiem w jednoznaczny sposób, że dotyczy ono również zmiany sposobu użytkowania wiaty (według twierdzeń skarżącego). W przedmiotowej decyzji oraz w dalszych decyzjach organów obu instancji z dnia [...] r., [...] r., [...] r. i [...] r. jest natomiast również mowa o użytkowaniu przebudowanej wiaty, co oznaczałoby, że po [...] r. organy prowadziły również postępowanie w przedmiocie legalności użytkowania wiaty. Niewątpliwie jednak sprawa legalności użytkowania wiaty oraz legalności ewentualnej zmiany jej użytkowania nie była przedmiotem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. (poprzedzającej decyzję zaskarżoną). Z decyzji tej wynika bowiem w jednoznaczny sposób, że dotyczy ona jedynie legalności użytkowania jako warsztat wulkanizacyjny budynku gospodarczego, w skład którego nie wchodzi przebudowana wiata. Między innymi dlatego, że tego budynku nie dotyczyło żądanie skarżącego objęte jego wnioskiem z dnia [...] r., postępowanie odnośnie tego budynku (obejmujące również sposób jego wykorzystania) zostało umorzone. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest zdaniem Sądu podstaw do podważenia legalności takiego orzeczenia, skoro nie zostało podważone ustalenie organu I instancji, że budynek ten nie stanowi samowoli budowlanej i doszło legalnie do podjęcia prowadzonej w nim obecnie działalności gospodarczej, czego również skarżący nie kwestionuje. Odnośnie tego budynku, w tym sposobu jego użytkowania postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Zasadnie przyjął przy tym organ odwoławczy, że w tym przedmiocie postępowanie toczyło się z urzędu, skoro jak akcentuje skarżący przedmiot ten nie był objęty żądaniami wynikającymi z jego pism z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Wobec oddalenia skargi Sąd nie orzekł w przedmiocie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 209 ustawy p.p.s.a. wniosek w tym przedmiocie Sąd rozstrzyga w orzeczeniu uwzględniającym skargę. Przepis ten koresponduje przy tym z art. 200 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W związku ze sformułowanym w skardze, a wcześniej w odwołaniu zarzutem, że decyzje organów obu instancji zostały wydane "nie na temat" należy podnieść, że o ile chodziło skarżącemu aby rozstrzygały one również kwestię legalności użytkowania lub legalności zmiany użytkowania przebudowanej wiaty i garażu (odnośnie garażu żądanie skarżącego nie zostało przy tym jednoznacznie nigdy sformułowane i sprecyzowane), to powinien on złożyć wniosek w trybie art. 111 § 1 kpa o uzupełnienie tych decyzji. Skoro tego nie uczynił, to Sąd nie mógł objąć w niniejszym postępowaniu kontrolą przedmiotu, którego zaskarżona decyzja nie obejmowała. Skarżącemu może przysługiwać w takiej sytuacji ewentualnie skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (po uprzednim złożeniu zażalenia zgodnie z treścią art. 37 § 1 kpa), jeżeli uważa on, iż organ nie rozpoznał jego żądania w przedmiocie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania wiaty i garażu. Należy przy tym zwrócić uwagę na niekonsekwencję skarżącego, który z jednej strony twierdzi, że pozostające w obiegu prawnym postanowienie o zaskarżeniu (z dnia [...] r.) nie dotyczyło sprawy nielegalnego użytkowania przebudowanej wiaty a jednocześnie podnosi, iż nie można rozdzielić kwestii legalności tej przebudowy od legalności użytkowania wiaty. W tym względzie należy też zaakcentować, że zgłoszenie robót budowlanych przy przedmiotowej wiacie z dnia [..] r. dotyczyło "modernizacji istniejącej wiaty warsztatowej" (załącznik Nr 1 do zawiadomienia na karcie 55 akt organu I instancji). Również niekonsekwentne są organy obu instancji, które twierdzą, że zawieszono także sprawę użytkowania wiaty, w sytuacji gdy w kilku decyzjach podjętych po wydaniu tego postanowienia, kwestia ta jest podejmowana.