II SA/Gl 1026/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 maja 2024 r. nr IFXIV.7840.7.29.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia, w trybie wznowienia, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 19 września 2023 r. Prezydent Miasta D., po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku obecnie skarżącego Z. P., odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 4 listopada 2020 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w D. przy ul. [...], na działce nr [...]. Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez skarżącego, Wojewoda Śląski, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał w szczególności, iż decyzją z dnia 4 listopada 2020 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom – E. i J. P. - pozwolenia na budowę dla wskazanego na wstępie zamierzenia budowlanego. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 27 listopada 2020 r. W dniu 14 października 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z dnia 4 listopada 2020 r., z powołaniem na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ I instancji decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia 4 listopada 2020 r. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/GI 1142/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zasadniczym i jedynym motywem uchylenia kontrolowanych wówczas decyzji było wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 24 pkt 5 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wydał w dniu 19 września 2023 r. opisaną na wstępie decyzję. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo organ I instancji ponownie wznowił na żądanie skarżącego postępowanie w przedmiotowej sprawie. Dokonując merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, organ odwoławczy przywołał treść art. 28 k.p.a. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny, o którym mowa w tym przepisie ustala się w oparciu o przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 725). Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzemieniu sprzed nowelizacji) przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu. Dalej organ odwoławczy zauważył, że z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, iż jej obszar oddziaływania obejmuje jedynie teren działki inwestycyjnej o nr ewid. [...]. Tymczasem skarżący swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wywodzi z faktu, że jest właścicielem działki o nr ewid. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, obciążonej służebnością przejazdu, wpisaną w księdze wieczystej. Działka ta nie była objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie projektowano na niej obiektów budowlanych, nie dokonano na niej zmian, które byłyby uwzględnione i przestawione w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym element analizowanego projektu budowlanego. Stanowi ona wyłącznie dojazd do działki inwestycyjnej z drogi publicznej, tj. ul. [...]. Jako droga wewnętrzna przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną klasy dojazdowej. Z tych powodów, zdaniem Wojewody, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie zmienia obecnego sposobu użytkowania nieruchomości należącej do skarżącego, jak również nie wprowadza ograniczeń w prawnie dopuszczonym sposobie jej zagospodarowania. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że działka o nr ewid. [...] należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 140, art. 144, art. 285 § 1 oraz art. 287 Kodeksu cywilnego poprzez wadliwe uznanie, iż działka skarżącego nr [...] nie mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji; 2. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że inwestorzy uprawnieni są do zorganizowania wjazdu ze swojej nieruchomości na teren drogi wewnętrznej - działki nr [...], pomimo sprzeciwu jej właściciela; 3. naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to prawidłowego określenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji, jej wpływu na możliwość zabudowania działki nr [...] oraz kręgu stron postępowania;  4. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania skarżącego z dnia 30 grudnia 2021 r. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o wstrzymanie w całości wykonalności zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska. Prawomocnym postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2024 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji przypomnieć przyjdzie, że wydana ona została w jednym z nadzwyczajnych postępowań przewidzianych przepisami k.p.a., tj. w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w której ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drogę do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Organ bada przy tym, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Po myśli art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, m.in. na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Przypomnieć też wypadnie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w postępowaniu wznowieniowym. Granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczone są zatem tym rozstrzygnięciem, co oznacza, że kontroli Sądu podlega legalność odmowy uchylenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak przesłanki wznowieniowej, nie zaś samo pozwolenie na budowę. Powyższe prowadzi też do wniosku, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Takiej kontroli służy co do zasady możliwość wniesienia odwołania, a następnie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 954/19; z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2176/21; z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2341/23). W niniejszej sprawie skarżący zażądał wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z uwagi na fakt, że postępowanie, w którym skarżący nie brał udziału, było postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, to dla ustalenia przymiotu strony niezbędne jest sięgnięcie do przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten będący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawęża krąg podmiotów będących stroną postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 456/18 i z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3311/20). Dla ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego istotne jest zatem rozstrzygnięcie, czy jego nieruchomość – działka nr [...] – znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem spornego pozwolenia na budowę. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obecne brzmienie tego przepisu nadane zostało ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 tej ustawy, do spraw uregulowanych Prawem budowlanym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie nowelizacji i nie zostało do tego dnia zakończone, a to oznacza, że dla oceny przymiotu strony wiążąca będzie definicja obszaru oddziaływania obiektu w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., zgodnie z którą jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Mając na uwadze powyższe regulacje wskazać wypadnie, że dla objęcia danej nieruchomości obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości jej zabudowy, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Chodzi bowiem nie o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Nadmienić w tym miejscu można, że również w uzasadnieniu projektu do nowelizacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyraźnie podkreślono, że istotne z perspektywy tej definicji ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych). Innymi słowy, obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy projektu budowlanego (druk sejmowy nr IX.121). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19). Odnosząc się do tych zarzutów skargi, które opierają się na naruszeniu prawa własności (art. 140, art. 144 k.c.), to należy podkreślić, że ustalając przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę chodzi o takie ustalenie oddziaływania inwestycji, które faktycznie oddziałuje w sferę prawa własności, a więc w sposób rzeczywisty ingeruje w nią i wpływa na dotychczasowe korzystanie z własności. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia w korzystaniu z przysługującego prawa własności. Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Na gruncie niniejszej sprawy nader istotne jest również to, że działka będąca własnością skarżącego jest działką drogową. To z kolei oznacza, że jej zagospodarowanie i zabudowa na inne cele aniżeli drogowe, nie mogły być w ogóle brane pod uwagę przy ocenie, czy znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja, wbrew twierdzeniom skarżącego, w zakresie kwestionowanego przez niego zjazdu, w żaden sposób nie ogranicza obowiązków właściciela drogi wewnętrznej, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320). Zgodnie z tym przepisem budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Skarżący nie wykazał, które z tych obowiązków, chociażby potencjalnie, nie mogą być wykonane w związku z realizacją przedmiotowego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności opierających się na treści służebności oraz na braku zgody skarżącego na lokalizację zjazdu, to stwierdzić przyjdzie, że ich ewentualne badanie mogłoby mieć miejsce dopiero w sytuacji merytorycznej kontroli pozwolenia na budowę. Do takiej kontroli w niniejszej sprawie nie doszło, albowiem jak już wspomniano na wstępie, odmowa uchylenia pozwolenia na budowę oparta została na okoliczności ustalenia braku przesłanki wznowieniowej. To z kolei powoduje, że brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania pozostawał bez wpływu na wynik sprawy. Mając wszystko powyższe na uwadze, skarga, jako nieusprawiedliwiona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl