II SA/Gl 1027/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody S. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Powiatu w T. działając na podstawie art.12 pkt 8 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), określiła zasady gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości. W Rozdziale [...] tejże uchwały, uregulowano zasady wynajmowania nieruchomości wchodzących w skład powiatowego zasobu mieszkaniowego, rozumianego jako lokale mieszkalne w budynkach posadowionych na nieruchomościach, stanowiących własność lub współwłasność Powiatu, zaś z zasobu tego nie wyodrębniono lokali służbowych (§ 25). Odpis powyższego aktu doręczono Wojewodzie w dniu [...] r., zaś pismem z daty [...] r. organ nadzoru powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały m.in. w części dotyczącej Rozdziału [...]. Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym w dniu [...] r. Wojewoda działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność powyższej uchwały – w części dotyczącej Rozdziału [...] , jako niezgodnej z art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż Rada Powiatu określając zasady wynajmu nieruchomości wchodzących w skład powiatowego zasobu mieszkaniowego, nie wyczerpała wszystkich możliwych do unormowania elementów, pomijając wymogi określone w art. 21 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o ochronie praw lokatorów..., czym w sposób istotny naruszono prawo, jako że przepis ten wskazuje minimalne wymogi w tym zakresie i stanowi normę o charakterze iuris cogentis. Zatem zdaniem Wojewody, pominięcie w treści uchwały obligatoryjnych elementów, skutkuje nieważnością uchwały w tej części. Odpis aktu nadzorczego doręczono Radzie Powiatu w dniu [...] r., zaś w dniu [...]r. Starosta Powiatu T. działając z upoważnienia Rady Powiatu, wynikającego z uchwały z dnia [...] r., wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, akt nadzorczy podjęty został z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W zasobach Powiatu T. nie ma bowiem lokali mieszkalnych, których najem związany jest ze stosunkiem pracy. Stąd też nie ma potrzeb szczegółowego precyzowania zasad wynajmowania takich lokali – poza określeniem zasad ogólnych, co uczyniono w kwestionowanej uchwale. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy zaś do zadań gminy. Należało zatem zdaniem strony skarżącej uwzględnić specyfikę zadań własnych powiatu i obowiązek wynajmowania lokali w drodze przetargu, wynikający z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podkreślając iż uchwała określająca zasady wynajmowania lokali mieszkalnych jako akt prawa miejscowego, winna posiadać generalny i abstrakcyjny charakter. Nie można też z góry założyć, iż nie dojdzie do powiększenia mieszkaniowego zasobu powiatu, np. w drodze komunalizacji, czy spadkobrania. Za błędny uznano też pogląd, iż w przypadku powiatu nie mogą wystąpić sprawy najmu lokali w związku ze stosunkiem pracy. Jako przykład wskazano art. 58 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Nadto, organ nadzoru podniósł, że ustawa o ochronie praw lokatorów ..., stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie powiatowym. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił wydanie zaskarżonego aktu z uchybieniem ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.), przepisy ust. 2 i 3 oraz art. 21 ust. 2 i ust. 3, dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy oraz praw i obowiązków organów gminy stosuje się odpowiednio do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało zatem rozważenia, czy użyte w tym przepisie sformułowanie "odpowiednio", oznacza obowiązek zawarcia w uchwale Rady Powiatu wszystkich elementów, wymienionych w art. 21 ust. 3 ustawy, gdy idzie o określenie zasad wynajmowania takich lokali. Jest przy tym poza sporem, iż zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała z dnia [...] r. nie zawiera regulacji, wymienionej w pkt 1, 2, 3 i 5 tego przepisu. Mianowicie, nie określono w niej wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu (pkt 1), warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (pkt 2), kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (pkt 3) oraz trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (pkt 5). Pominięcie takich unormowań Rada Powiatu w T. uzasadniła faktem braku w zasobach powiatu lokali mieszkalnych, których najem związany jest ze stosunkiem pracy. Stąd też organ samorządu terytorialnego powołał się na odmienną specyfikę zadań własnych oraz obowiązek wynajmowania lokali w drodze przetargu, wynikający z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji jako zasadę wynajmowania lokali wprowadzono drogę przetargu, pomijając całkowicie kwestię wysokości dochodu oferanta i jego warunki mieszkaniowe (§ 26 pkt 1-5 uchwały). Wyjątki od takiej formy wynajęcia lokalu i to fakultatywne, określono w pkt 7 § 26 uchwały. Tymczasem przepis art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jednoznacznie stanowi, iż ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a przy tym art. 37 ust. 1 i 4 ustawy dotyczy nieruchomości, a nie – lokali. Zatem prawidłowo uznał organ nadzoru, iż ustawa z 2001 r. o ochronie praw lokatorów... stanowi lex specialis, co oznacza, iż tworząc mieszkaniowy zasób Powiatu, organ samorządu jest zobligowany do zastosowania regulacji, zawartej w tej ustawie, w tym w art. 21 ust. 3. Wszak materialnoprawną podstawę podjęcia uchwały stanowi przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 tej właśnie ustawy, nie zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami. Celem ustawy z 2001 r. jest zaś ochrona praw lokatorów, co wynika wprost z jej tytułu i postanowień szczegółowych. Jednakże przeoczył organ nadzoru fakt, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która to jednostka zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ustawy z 2001 r.). Oznacza to tyle, że uwzględniając specyfikę zadań własnych powiatu, uchwała podjęta w trybie art. 21 ust. 1 pkt 2, nie powinna regulować tych kwestii, które dotyczą lokali socjalnych i zamiennych. Wniosek taki należy wyprowadzić także z treści art. 22 ustawy, który to przepis nakazuje jedynie gminie wydzielenie z zasobu mieszkaniowego części lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Stąd też, odpowiednie zastosowanie przez Radę Powiatu regulacji z art. 21 ust. 3 ustawy z 2001 r., nie dotyczy zasad wynajmowania lokali socjalnych, czy zamiennych, których powiatowy zasób mieszkaniowy nie obejmuje. Gdy zaś idzie o zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, organ jednostki samorządu terytorialnego uchwala zasady wynajmu takich lokali wówczas, gdy w mieszkaniowym zasobie wydzielono lokale na ten cel. Oznacza to, że w przypadku niewyodrębnienia w powiatowym zasobie mieszkaniowym lokali na ten cel, czyli takich, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, uchwała nie określa zasad i kryteriów ich wynajmowania. Regulacja taka jest bowiem bezprzedmiotowa. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Powiatu nie wyodrębniła z zasobu mieszkaniowego lokali służbowych (§ 25 ust. 3 uchwały). Zatem brak było podstawy prawnej do zawarcia w uchwale regulacji co do zasad i trybu wynajmowania lokali związanych ze stosunkiem pracy, przy czym zgodnie z art. 20 ust. 3 i 4 ustawy, wydzielenie takich lokali nie jest obligatoryjne. Wreszcie, godzi się zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów..., na czas oznaczony zawierana może być wyłącznie umowa najmu lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy (co nie dotyczy Powiatu T.), chyba że zawarcia takiej umowy żąda lokator. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko skargi, iż zasady wynajmowania lokali, które tworzą powiatowy zasób mieszkaniowy, winny być określone w powiązaniu z zakresem zadań własnych powiatu, które wynikają zarówno z ustawy o ochronie praw lokatorów..., jak i art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro ustawa z 2001 r. jednoznacznie przekazuje do zadań własnych gminy tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zapewnienie lokali socjalnych i zamiennych i zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dotacjach (przy możliwości uzyskania dotacji celowych z budżetu państwa na te zadania), o czym przesądza treść art. 4 ustawy, zaś wyodrębnienie z zasobu mieszkaniowego lokali związanych ze stosunkiem pracy jest fakultatywne (art. 20 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy), chybiony jest pogląd organu nadzoru, iż postanowienia [...] Rozdziału [...] uchwały Rady Powiatu T., naruszają art. 21 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o ochronie praw lokatorów... Ustawodawca nakazał bowiem odpowiednie stosowanie regulacji z art. 21 ust. 3 ustawy do powiatowego zasobu mieszkaniowego. Użyte w treści art. 20 ust. 4 ustawy, sformułowania "odpowiednio", musi zatem uwzględniać specyfikę zadań powiatu, a zwłaszcza fakt niewyodrębnienia zasobu lokali związanych ze stosunkiem pracy. Stąd też wynika konieczność modyfikacji zakresu uchwały, podejmowanej w trybie art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 ustawy i pominięcia tych wymogów, które nie dotyczą zadań własnych powiatu i nie muszą być przez powiat realizowane. Taki pogląd nie pozbawia kwestionowanej uchwały abstrakcyjnego i generalnego charakteru. Wszak Rada Powiatu T. nie określiła zasad wynajmowania konkretnie oznaczonych lokali. Zmiana okoliczności faktycznych sprawy, np. w drodze wyodrębnienia lokali związanych ze stosunkiem pracy, obligować będzie zaś organ do odrębnego uregulowania zasad i kryteriów wynajmowania takich lokali, co jest możliwie w drodze zmiany uchwały z dnia [...] r. Kwestia niepowołania w materialnoprawnej podstawie tego aktu ustawy z 2001 r. nie może zaś stanowić istotnego naruszenia prawa. Wreszcie, na innego rodzaju istotne uchybienia organu Powiatu w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda nie wskazał, zaś przedmiotem kontroli jest akt organu nadzoru, nie zaś uchwała organu samorządu terytorialnego. Skład orzekający nie podzielił natomiast poglądu skarżącego, iż organ nadzoru uchybił ustawowemu terminowi do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Termin do stwierdzenia nieważności uchwały ma charakter materialnoprawny, gdyż z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do wydania aktu (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 1996 r. sygn. akt III SA 838/96, Pr. Gosp. 1997, nr 5 str. 33). Niemniej jednak do jego obliczania na mocy art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, należy odpowiednio stosować art. 57 kpa i następne przepisy dotyczące obliczania terminów (Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalnej, W-wa 1995, str. 58-59). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2001 r. (ONSA 2001/4/149), jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy przypada na sobotę (nieobjętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy), to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa. Aczkolwiek uchwała ta nie ma waloru wiążącego, skład orzekający przychylił się do powyższego stanowiska, podzielając argumentację zawartą w tej uchwale. Wskazać jednak przyjdzie, iż w orzecznictwie prezentowany jest też pogląd przeciwny (vide: wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 401/05, LEX nr 197607). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – wskutek błędnej wykładni art. 20 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 5 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów... W tej sytuacji akt organu nadzoru podlegał uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w osobie adwokata (w kwocie [...] zł) , rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 cyt. ustawy. Sąd administracyjny nie zawarł w wyroku orzeczenia o niewykonalności zaskarżonego aktu organu nadzoru, jako że akt ten nie podlega wykonaniu przed uprawomocnieniem się niniejszego wyroku zgodnie z art. 85 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym.