II SA/Gl 1029/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W postępowaniu wszczętym w związku z pismem M. R. z dnia 21 lipca 2016 r. informującym o złym stanie technicznym budynku na działce sąsiedniej na osiedlu [...] w S., w dniu 7 września 2016 r. PINB w [...] (dalej też jako PINB) dokonał oględzin budynku na działce nr [...] w S. W ich toku ustalono, że na działce tej znajduje się nieużytkowany budynek mieszkalno-gospodarczy, odbudowany w 1936 r., o konstrukcji drewnianej z kamiennymi fundamentami. Pod częścią mieszkalną znajduje się piwnica. Dach budynku jest dwuspadowy, drewniany, kryty gontem, a następnie papą. Konstrukcja dachu jest załamana, częściowo zawalona, deski ściany szczytowej od wschodu odpadają. Drewniany strop wewnętrzny budynku jest załamany nad częścią mieszkalną. Drewniane ściany działowe nie mają widocznych uszkodzeń. Ogólny stan techniczny budynku oceniono jako zły. Właściciel budynku B. K. (dalej jako skarżący) nie umożliwił wejścia do wewnątrz budynku. Do protokołu oględzin oświadczył, że zamierza budynek remontować i w żadnym wypadku nie chce go rozbierać. W celu wyjaśnienia wątpliwości co do możliwości remontu budynku, jak i zakresu ewentualnego remontu, PINB działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej też dalej Prawem budowlanym lub p.b.) postanowieniem z dnia [...] nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku, zawierającej opis jego konstrukcji, stopień eksploatacji poszczególnych elementów konstrukcji, określenie sprawności technicznej budynku, zasadności ewentualnego remontu i zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. W wykonaniu tego obowiązku skarżący przedłożył ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego budynku opracowaną w kwietniu 2017 r. przez inż. T. G. i mgr inż. arch. K. R.. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 oraz art. 70 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) PINB nałożył na skarżącego obowiązek dokonania w terminie do dnia 31 października 2017 r. remontu objętego postępowaniem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] , polegającego na: - wymianie załamanej belki wieńczącej w ścianie północnej, wymianie zamokniętych belek w ścianie północnej, wymianie załamanych belek stropowych, odtworzeniu załamanej więźby dachowej z zachowaniem dotychczasowej formy i gabarytów, wykonaniu pokrycia dachowego oraz uzupełnienia poszycia w ścianach szczytowych. W odwołaniu od tej decyzji reprezentowany przez adwokata skarżący zakwestionował podstawę prawną nałożonych na niego obowiązków, w sytuacji gdy nieużytkowany budynek nie stwarza zagrożenia i został "otaśmowany" oraz zamontowano tablice informujące o zakazie wstępu na teren nieruchomości. Po rozpoznaniu tego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) decyzją z dnia [...] uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił przesłanki wydania na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. nakazu remontu budynku oraz zakresu tego nakazu. W odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podniósł, iż w świetle przedłożonej ekspertyzy technicznej aby doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu używalności przez ludzi należy go "całkowicie wyremontować, odbudować, zrekonstruować zachowując jego pierwotne gabaryty (wymiary)". Niektóre elementy obiektu są "mocno nadwyrężone i znajdują się na granicy całkowitego zniszczenia". W konsekwencji ŚWINB stwierdził, że w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważeniu powinna podlegać podstawa zastosowania w sprawie art. 67 Prawa budowlanego, z uwagi na okoliczność, iż uzyskanie stanu używalności budynku faktycznie sprowadza się do jego odbudowy. Ustalenia wymaga też fakt, czy jest to ekonomicznie uzasadnione i czy taka jest rzeczywista wola skarżącego. Po rozpoznaniu wniesionego od powyższej decyzji ŚWINB przez skarżącego sprzeciwu decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 910/17. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł rozważania co do przesłanek i treści decyzji opartej na art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozpoznając ponownie odwołanie ŚWINB postanowieniem z dnia [...] zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin budynku, będącego przedmiotem postępowania, celem ustalenia, czy określony w decyzji nr [...] zakres robót naprawczych jest wystarczający dla uznania, że po ich realizacji obiekt będzie znajdował się w odpowiednim stanie technicznym, oraz że orzeczony zakres robót zmierza do przywrócenia stanu odpowiadającego ówczesnym (z daty budowy) standardom technicznym z uwzględnieniem obecnych wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Podczas przeprowadzonych dnia 1 marca 2018 r. oględzin budynku PINB ustalił, że: stan techniczny budynku uległ pogorszeniu, kalenica budynku jest załamana nad całą bryłą – nie spełnia swojej funkcji konstrukcyjnej, w poszyciu dachowym znajdują się liczne ubytki, z dziurami na wylot, ściana północna budynku jest odchylona od pionu, belka wieńcząca jest załamana, nie spina konstrukcji, nie przenosi obciążeń, widoczne są ubytki desek w ścianach szczytowych, wszystkie ściany budynku są odchylone od pionu, materiał konstrukcji i ścian jest spróchniały, jedynym elementem konstrukcji niewymagającym gruntownych napraw jest fundament kamienny. W ocenie PINB, wyrażonej w protokole z oględzin, przywrócenie stanu technicznego zgodnego z przepisami (z daty budowy) wiąże się z rozbiórką wszystkich elementów drewnianych i ich odbudowaniem. W związku z wynikami tych oględzin decyzją z dnia [...] znak: [...] , ŚWINB uchylił objętą odwołaniem decyzję nr [...] PINB z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, powołując się na wyniki oględzin z dnia 1 marca 2018 r., że od daty wydania w/w wyroku WSA z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 910/17 w sprawie nastąpiła rzutująca na kwalifikację prawną istotna zmiana stanu faktycznego. W następstwie tej zmiany bezprzedmiotowa jest na użytek dalszego postępowania ocena prawna wyrażona w wydanym w tej sprawie w/w wyroku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją nr [...] z dnia [...] , na podstawie art. 57 p.b., nakazał skarżącemu dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego w S. na działce nr [...] i uporządkować teren po rozbiórce oraz określił termin rozpoczęcia robót na dzień 15 października 2018 r. oraz termin ich zakończenia na dzień 31 marca 2019 r. W uzasadnieniu stwierdził, że aby doprowadzić ten nieużytkowany budynek do stanu użytkowalności należałoby go odbudować. Nie ma możliwości wykonania w tym budynku jedynie działań naprawczych. Organy nadzoru nie mają uprawnień do nakładania na właściciela budynku obowiązków, które sprowadzałyby się do wymuszania na nim skomplikowanej działalności inwestycyjnej związanej z istotnymi nakładami finansowymi. Taka aktywność właściciela zgodnie z zasadą wolności zabudowy (art. 4 p.b.) zależy od jego woli. Właściciel nie podjął zaś jednak czynności zmierzających do odbudowy budynku. W tej sytuacji należało zobowiązać go na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1131, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie rozbiórek) do rozbiórki budynku i uporządkowania terenu po rozbiórce. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego zarzucił, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania treści art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji gdy jednocześnie PINB przyjął, że jego odbudowa jest możliwa. Po rozpoznaniu tego odwołania ŚWINB zaskarżoną decyzją z [...] nr WINB-[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia uznał, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności wydania nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, w powołaniu się na orzecznictwo i doktrynę przeprowadził też szerokie rozważania odnośnie rozumienia na użytek art. 67 ust. 1 p.b. użytego w tym przepisie zwrotu "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia". Podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że skoro doprowadzenie objętego postępowaniem budynku do stanu zgodnego z prawem i stanu użytkowalności wiąże się z koniecznością rozbiórki wszystkich drewnianych jego elementów i ich odbudowy to robót takich nie można uznać za remont. Gdy zaś chodzi o możliwość odbudowy budynku to nie chodzi tylko o obiektywną i techniczną możliwość przeprowadzenia takich robót, stanowiących budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, ale też o rzeczywisty zamiar dokonania takiej odbudowy przez właściciela, który to warunek nie został w sprawie spełniony. Skarżący pomimo składanych w toku postępowania deklaracji zamiaru odbudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie podjął bowiem żadnych rzeczywistych kroków, mających na celu odbudowę obiektu. Od czasu wszczęcia postępowania administracyjnego w lipcu 2016 r., dokonał jedynie oznaczenia obiektu znakami informującymi o zakazie wstępu do budynku oraz odgrodził go przy użyciu taśm. Powyższych czynności nie można uznać jako zmierzających do odbudowania obiektu. Ponadto pomimo wyrażenia zamiaru odbudowy budynku (już podczas pierwszej czynności dowodowej w sprawie, jaką było przeprowadzenie oględzin dnia 7 września 2016 r.), skarżący pozwolił na dalsze niszczenie budynku i tym samym doprowadzenie go do stanu, w którym jedynym elementem nadającym się do zachowania pozostały kamienne fundamenty. Uzasadniając przesłankę wydania decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa ŚWINB stwierdził, że uzasadnia to naruszenie przez organ pierwszej instancji wynikającego z § 2 rozporządzenia w sprawie rozbiórek, wymogu przeprowadzenia rozprawy, które to uchybienie nie może zostać konwalidowane przez organ II instancji w toku postępowania odwoławczego. W sprzeciwie do sądu administracyjnego od powyższej decyzji ŚWINB, reprezentowany przez adwokata skarżący zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, w sytuacji gdy pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w sprawie nie istnieją niewyjaśnione kwestie i organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji merytorycznej. W konsekwencji pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie sprzeciwu sprowadza się do polemiki z ustaleniami i stanowiskiem organów obu instancji, że budynek skarżącego nie nadaje się do remontu oraz iż skarżący dotychczas nie wykazał się realnymi czynnościami zmierzającymi do jego odbudowy. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w zakresie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, a to zgodnie z treścią art. 64d § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych względów niż zostały podniesione w jego uzasadnieniu. Podzielić należy bowiem zarzut skarżącego, że objęta sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja kasatoryjna może być wydana gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Koniecznym warunkiem jej podjęcia jest zatem nie tylko naruszenie przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej przepisów postępowania ale też ustalenie, że sprawa nie została należycie wyjaśniona do końcowego jej załatwienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ŚWINB powołał się zaś jedynie na jeden z wynikających z art. 138 § 2 Kpa warunków, a mianowicie jedynie na naruszenie przez organ pierwszej instancji norm postępowania zawartych w rozporządzeniu w sprawie rozbiórek, a konkretnie, iż organ ten przed wydaniem swojej decyzji nie przeprowadził zgodnie z treścią § 3 pkt 3 i § 6 tego rozporządzenia rozprawy administracyjnej. Niewątpliwie w związku z treścią art. 89 § 1 Kpa doszło w ten sposób do naruszenia przepisów postępowania. Nie stwierdził jednak organ odwoławczy aby w związku z nieprzeprowadzeniem tej czynności procesowej, w konsekwencji z naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 138 § 2 Kpa, sprawa nie została należycie wyjaśniona, dlaczego i w jakim zakresie oraz aby ten ewentualnie niewyjaśniony zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowi konieczną przesłankę wydania decyzji kasatoryjnej. Wprost przeciwnie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ŚWINB podzielił w całości poczynione przez PINB w oparciu o zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy ustalenia oraz ich ocenę prawną gdy chodzi o zasadność oparcia rozstrzygnięcia na treści art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Swoje stanowisko w tym względzie szeroko też uzasadnił. Gdy nadto również zdaniem strony skarżącej, co zostało jednocześnie wyrażone w sprzeciwie, w sprawie brak jest niewyjaśnionych kwestii w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego, błędnie jedynie został on zdaniem skarżącego oceniony z punktu widzenia obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, to należało przyjąć, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu co skutkowało jej uchyleniem przez Sąd na podstawie art. 151 a § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie podziela przy tym zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiska ŚWINB, że rozprawa administracyjna nie mogła być przeprowadzona przez ten organ w postępowaniu odwoławczym. Konstatacja taka nie wynika bowiem z obowiązujących norm prawnych. Wprost przeciwnie odmienny wniosek należy wyprowadzić z treści art. 140 w zw. z art. 89 Kpa. Tym samym chociażby przy zastosowaniu treści art. 136 § 1 Kpa możliwe jest przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu odwoławczym przy ponownym rozpatrywaniu odwołania. Wobec treści art. 64e ustawy p.p.s.a Sąd nie mógł się natomiast odnieść w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy do sformułowanych w sprzeciwie zarzutów odnośnie nieprawidłowego zastosowania przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, gdy chodzi o kwalifikację pod ich kątem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazania co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu odwołania przez ŚWINB wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. O kosztach postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oaz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. 1800 ze zm.). ec