II SA/Gl 103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu J. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 listopada 2024 r. nr SKO.V 428/195/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 25 listopada 2024 r. nr SKO.V428/195/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej w wyniku rozpatrzenia odwołania J.D. (dalej zwanego "odwołującym") uchyliło decyzję Burmistrza C. z dnia 21 czerwca 2024 r. nr [...] nakazującą odwołującemu usunięcie odpadów z działek nr ew. [...] i [...] położonych w C. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium m.in. stwierdziło, że fakt zalegania odpadów został potwierdzony oględzinami przeprowadzonymi w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a odpady znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Ponadto obowiązek usunięcia odpadów został nałożony na właściciela działek nr [...], [...], wobec obiektywnego faktu zalegania odpadów na tej nieruchomości. Odpady wskazane w sentencji decyzji organu I instancji należą przy tym do odpadów o kodzie wymienionym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów. Z tych względów Kolegium doszło do wniosku, że nakaz ich usunięcia jest co do zasady zgodny z prawem i stanem faktycznym sprawy. Pomimo jednak tego Kolegium zdecydowało o uchyleniu decyzji organu I instancji, gdyż uznało, że jej sentencja została wadliwie sformułowana. Kolegium zgodziło się przy tym z argumentem strony, że odwołujący mógłby obecnie dokonać wywiezienia dowolnej ilości odpadów z uwagi na fakt, że z treści decyzji nie można wnioskować ile należy ich usunąć. Według Kolegium powyższe uchybienia wymagają przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie, wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego, co powoduje konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem określenia ilości odpadów, które mają zostać usunięte. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł odwołujący (zwany też dalej "stroną wnoszącą sprzeciw"), działając przez fachowego pełnomocnika, i wskazał, że została ona wydana sprzecznie z obowiązującym prawem, bez przeprowadzenia wystarczającego postępowania administracyjnego, z pominięciem stanowiska przedstawionego przez właściciela nieruchomości, zawiera stwierdzenia oraz wnioski nie mające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz sprzeczne z zaistniałem stanem faktycznym oraz prawnym tj. z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, co skutkuje nieważnością tej decyzji administracyjnej. W sprzeciwie zaskarżonej decyzji Kolegium zarzucono naruszenie: 1. art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji pominięcie kwestii istnienia przesłanek umorzenia postępowania lub przynajmniej prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do rozpoznania istoty sprawy oraz ustalenia, czy takie przesłanki zaistniały; 2. art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach oraz 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane, poprzez ich niewłaściwą wykładnię oraz błędną subsumpcję w odniesieniu do przedstawionego przez stronę materiału dowodowego, w efekcie czego organ uznał, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie stanowi robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami prawa budowlanego stanowi ono roboty budowlane nie wymagające wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia robót budowlanych, a zatem w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach; 3. art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z treścią powoływanego przepisu z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną wykorzystującą odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach. Natomiast zgodnie z treścią art. 27 ust. 8 ww. ustawy osoba fizyczna, nie będąca przedsiębiorcą, może poddać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy i w takich ilościach, które może bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne; 4. art. 29 ust. 2 pkt. 7 oraz art. 29 ust. 4 pkt. 4 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem uznania, że na przedmiotowych nieruchomościach wykonywane były prace budowlane polegające na utwardzeniu nieruchomości oraz budowie stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk, co skutkowało także przyjęciem, że roboty budowlane można wykonywać wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można prowadzić nie tylko na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych ale także bez konieczności wydawania pozwolenia na budowę oraz bez konieczności ich zgłoszenia; 5. naruszenie art. 3 pkt. 7 poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 3 pkt. 3 1 pkt. 6 ustawy Prawo Budowlane, co skutkowało przyjęciem roboty ziemne mające na celu utwardzenie powierzchni gruntu czy też wykonanie miejsc parkingowych które nie wymagają pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia — nie stanowią robót budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane; 6. naruszenia art. 10 w zw. z art. 81 KPA poprzez jego niezastosowanie polegające na nie zawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz uniemożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w całości a także odniesienia się do wyników postępowania dowodowego prowadzonego przez SKO a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o pobieżną ocenę stanu faktycznego, mimo iż Strona przedstawiła szerokie wyjaśnienia zajmowanego stanowiska oraz oczekiwała od organu by ten umożliwił jej osobiście czy też za pośrednictwem pełnomocnika, na udział w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie. W szczególności dotyczy to stanowiska Organu I instancji zawartego w piśmie skierowanym do SKO wraz ze stanowiskiem Strony w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie przedmiotowych nieruchomości; 7. naruszenie art. 6 KPA poprzez wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, skutkujące nierozstrzygnięciem istoty sprawy a w konsekwencji wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 8. naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 80 KPA poprzez niedokładne i powierzchowne prowadzenie postępowania dowodowego, skutkujące wyciągnięciem powierzchownych wniosków oraz w istocie brakiem uzasadnienia prawnego i faktycznego, podczas gdy strona przedstawiła szerokie wyjaśnienia dotyczące zaistniałego stanu faktycznego oraz przedstawiła uzasadnienie prawne swojego działania, a w konsekwencji miała prawo oczekiwać od organu nie tylko wydania decyzji kasatoryjnej ale również wskazania jakie powinny być prawidłowe działania zarówno organu jaki i strony w odniesieniu do przedmiotu sprawy. Wobec podniesionych zarzutów skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz ewentualnie wydania decyzji merytorycznej lub wydania wytycznych dla organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzających do wydania decyzji odpowiadającej prawu oraz opierającej się na rzeczywistym stanie faktycznym Strona wnosząca sprzeciw wniosła także o obciążenie Kolegium kosztami postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu strona wnosząca sprzeciw przedstawiła wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w nim zarzutów. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszo instancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jako powód wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało wadliwość sformułowania sentencji decyzji organu I instancji. Wadliwość ta, w ujęciu zaprezentowanym przez organ odwoławczy, sprowadza się do braku wskazania ilości odpadów, które mają zostać usunięte. Kolegium zastrzegło przy tym, że "nie musi być to ilość precyzyjna lecz bardziej orientacyjna". W celu zaś poparcia tego stanowiska wskazało na wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2016 r. sygn. II SA/Łd 411/16. Z uzasadnienia kontrolowanej obecnie decyzji nie wynika jakiego rodzaju dookreślenia ilości odpadów, które mają zostać usunięte, oczekuje Kolegium. W szczególności nie wiadomo, czy organ odwoławczy oczekiwałby podania "orientacyjnej" masy tych odpadów, czy ich "orientacyjnej" objętości, czy też jeszcze innego "orientacyjnego" wskazania ich ilości. Pomijając nawet ów brak sprecyzowania stanowiska Kolegium, zauważyć należy, że w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach ustawodawca wprost wskazał, jakie elementy powinna zawierać decyzja o usunięciu odpadów. Treści tego przepisu organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę. Tymczasem zgodnie z tym przepisem w decyzji o usunięciu odpadów określa się: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. W decyzji tej organ administracji nie ma więc obowiązku umieszczenia informacji o ilości odpadów. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1769/18). Zresztą w przywołanym przez Kolegium wyroku z dnia 7 września 2016 sygn. II SA/Łd 411/16 WSA w Łodzi zasadnie dostrzegł, że wprawdzie wyliczenie zamieszczone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach ma charakter otwarty, jednak nie budzi wątpliwości, że żaden przepis ustawy o odpadach nie nakazuje precyzowania w decyzji kubatury odpadów podlegających usunięciu. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone w odniesieniu do stanu faktycznego innej sprawy, to w ocenie Sądu dokonującego obecnie kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji zadośćuczynienie obowiązkowi dookreślenia ilości odpadów w praktyce wiązać musiałoby się z ich usunięciem przez sam organ, celem ustalenia ich masy, czy kubatury (grubości, ilości itd.). Formułowanie takiego wymogu oznaczałoby w istocie, że w praktyce wydanie jakiejkolwiek decyzji nakazującej usunięcie odpadów byłoby niemożliwe. W realiach rozpoznawanej sprawy już z samej zasady nie sposób więc oczekiwać, aby organ w sentencji decyzji wskazywał kubaturę, czy wagę odpadów przeznaczonych do usunięcia. Nie było więc podstaw do tego, aby organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem określenia odpadów, które mają zostać usunięte. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zastrzec należy, że ze względu na wskazany już powyżej formalny i ograniczony charakter sprzeciwu, kontrolę decyzji Kolegium Sąd ograniczył wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności oznacza to, że Sąd nie oceniał ani stanowiska Kolegium co do zaistnienia przesłanek do wydania nakazu usunięcia odpadów, ani tym bardziej nie oceniał legalności decyzji organu I Instancji. Nie mogły też stanowić przedmiotu oceny zarzuty podniesione w sprzeciwie, gdyż zostały one sformułowane w oderwaniu od istoty tego środka zaskarżenia i sprowadzały do dokonania merytorycznej oceny zasadności wydania nakazu usunięcia odpadów. O kosztach obejmujących: wpis od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) - ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium rozpatrzy wniesione w sprawie odwołanie, bacząc aby dochowana została zasada dwuinstancyjności postępowania i związana z nią rola organu odwoławczego, polegająca na ponownym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej, przy czym Kolegium związane będzie przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, co do elementów jakie w świetle art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach powinna zawierać decyzja o usunięciu odpadów.