II SA/Gl 1031/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ewa Krawczyk Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty C. z dnia [...] r. w części orzekającej o odmowie uznania skarżącego, L. i K. M. oraz Nadleśnictwa [...] za stronę postępowania i orzeka, że w tej części zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym z upoważnienia Starosty C. zawieszono na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 postępowanie prowadzone z wniosku "A" Sp. j. K. M., P. M. w przedmiocie pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego wraz z obudową do produkcji elementów budowlanych – [...], przewidzianego do realizacji na działce nr A przy ul. [...] w miejscowości A. gm. K.. Postępowanie zawieszono w związku z toczącym się przed organami nadzoru budowlanego postępowaniem dotyczącym legalności wykonanych na tej samej działce robót budowlanych. Po ponownym rozpoznaniu wniosku "A" Spółki jawnej Z. M., K. M. i A. M. o podjęcie zawieszonego postępowania wydanym z upoważnienia Starosty C. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wznowiono postępowanie zawieszone w/w postanowieniem z dnia [...] r. odmawiając jednocześnie uznania L. i K. M., D. M. i Nadleśnictwa [...] za strony tego postępowania. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał organ orzekający art. 97 § 2 i art. 123 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że wobec dokonania rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy "A" umorzone zostało postępowanie prowadzone w sprawie tej rozbudowy przez organy nadzoru budowlanego. Odpadła zatem przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego wraz z obudową. Projektowany węzeł betoniarski o wydajności do 15 ton na dobę nie jest kwalifikowany do przedsięwzięć mogących oddziaływać znacząco na środowisko i z tego też względu nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie wykracza poza granice działki inwestora. Sąsiednie działki nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji co oznacza, że ich właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nie mogą być uznani za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stroną taką w rozpatrywanej sprawie jest tylko inwestor. W zażaleniu na to postanowienie D. M. wniósł o jego uchylenie względnie o jego zmianę przez uznanie go za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego wraz z obudową. Zarzucił, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem art. 28 i art. 97 § 2 kpa oraz art. 5 pkt 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu zażalenia stwierdził, że przedwcześnie podjęto zawieszone postępowanie, a to w sytuacji gdy złożył skargę do sądu administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. umarzającą postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy "A" w A.. W skardze tej zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji, który nie został dotychczas przez sąd rozpoznany. Do czasu rozstrzygnięcia tamtej sprawy przez sąd postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie powinno się zatem toczyć. Dalej stwierdził, że bezpodstawnie organ orzekający przyjął, iż projektowany węzeł betoniarski będzie produkował tylko 15 ton betonu na dobę, a to w sytuacji gdy wcześniej przy użyciu tych samych maszyn produkowano na tej samej działce około 500 ton betonu na dobę. Podawanie zaniżonych danych co do przyszłej produkcji zmierza jego zdaniem do obejścia prawa i nie powinno być uwzględnione. Biorąc zaś pod uwagę rzeczywiste zamierzenia produkcyjne należało przyjąć, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Działka ta jest oddzielona od projektowanej inwestycji jedynie pasem drogi publicznej co prowadzi do wniosku, że inwestycja ta narusza jego uzasadniony interes podlegający ochronie na podstawie art. 144 kc. Niewątpliwie inwestycja ta będzie bowiem źródłem immisji niekorzystnie oddziaływujących na jego nieruchomość. Wojewoda [...] zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymywało wykonania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnie wykonanych robót budowlanych i tym samym nie stanowiło przeszkody w podjęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podał również, iż objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne mogło być oceniane jedynie według treści złożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, a ten przewiduje produkcję betonu w ilości 15 ton na dobę. Dlatego też nie było podstaw do przyjęcia, że zamierzenie to będzie oddziaływać na działki sąsiednie, zwłaszcza w sytuacji gdy najbliższa zabudowa mieszkaniowa oddalona jest od granic nieruchomości inwestora o kilkaset metrów. Nieruchomość żalącego się zlokalizowana jest około 300 metrów po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości na której planowana jest inwestycja. Z tych też względów organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, że przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego posiada tylko inwestor. W skardze do sądu na powyższe postanowienie Wojewody [...] D. M. wniósł o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem art. 28 i art. 97 § 2 kpa oraz art. 5 pkt 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi przedstawił w ogólnym zarysie argumentację prezentowaną wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. uczestnicy postępowania L. i K. M. przychylili się do zawartych w skardze zarzutów. Wspólnicy Spółki jawnej K. M., P. M. "A" w A. w piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. skargę uznali za nieuzasadnioną. Powołując się na treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdzili, że nie zostały wskazane żadne odrębne przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich w związku z planowaną inwestycją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga co do zasady nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zdaniem Sądu stwierdzić, że podlega ona merytorycznemu rozpoznaniu i to bez względu czy przysługuje skarżącemu przymiot strony postępowania w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę – w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy bowiem zważyć, że zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięto tę kwestię expressis verbis, co oznacza, iż skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) umożliwiający kwestionowanie tego orzeczenia. Co do meritum należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż spełnione zostały określone w art. 97 § 2 w zw. z § 1 pkt 4 kpa podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, które legło u podstaw zawieszenia postępowania zostało bowiem zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. o umorzeniu tego postępowania. Postępowanie odwoławcze od tej decyzji wszczęte w następstwie wniesionego przez D. M. odwołania zostało bowiem umorzone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Fakt zaskarżenia tej ostatniej decyzji do sądu administracyjnego nie mógł być wzięty pod uwagę, a to z tego względu, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a do czasu wydania zaskarżonego obecnie do sądu postanowienia nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zapadłych przed organami nadzoru budowlanego. W konsekwencji brak jest zdaniem Sądu podstaw do podważenia legalności postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. W tej zatem części skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy p.p.s.a. W świetle treści przedstawionych Sądowi akt administracyjnych brak jest też podstaw do zakwestionowania stanowiska organów obu instancji, iż skarżącemu może przysługiwać w sprawie o pozwolenie na budowę przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zasadnie przyjęły bowiem te organy, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu treści tych przepisów. Analizując możliwość takiego oddziaływania organy orzekające zasadnie przyjęły przy tym założenia co do wielkości produkcji węzła betoniarskiego przedstawione w dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym, gdyż to właśnie ten projekt będzie podlegał zatwierdzeniu decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie, jeżeli zostanie wydane, będzie dotyczyło inwestycji o przedstawionych w nim parametrach i założeniach. Organy orzekające nie są uprawnione do czynienia ustaleń, że produkcja betonu będzie wyższa od przedstawionej w projekcie i deklarowanej przez inwestora. Uprawnienie takie nie wynika bowiem z obowiązujących przepisów. Jeżeli, jak twierdzi skarżący, produkcja ta będzie większa, to będzie to stanowić zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana taka jest zaś dopuszczalna na warunkach określonych w art. 71 Prawa budowlanego. Postępowanie w tym przedmiocie stanowi zaś co do zasady odrębną sprawę administracyjną. W szczególności nie w takim postępowaniu zapadło zaskarżone postanowienie. Biorąc pod uwagę zarówno wielkość produkcji objętego postępowaniem węzła betoniarskiego jak i jego usytuowanie w stosunku do działki skarżącego i usytuowanego na niej jego budynku mieszkalnego (zobacz załącznik – karta [...] akt sądowych) brak jest, również zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że nieruchomość ta znajdzie się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Twierdzenia skarżącego formułowane z powołaniem się na treść art. 144 kc, o niekorzystnych immisjach węzła betoniarskiego na działce skarżącego, nie zostały w żaden sposób wykazane a nawet uprawdopodobnione, zwłaszcza w sytuacji gdy wjazd na działkę inwestora odbywa się z drogi publicznej, czyli ogólnie dostępnej i jest usytuowany po zachodniej stronie działki objętej projektem budowlanym, a więc w dużej odległości od działki skarżącego. Z urzędu należy jednak podnieść, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji w części orzekającej o odmowie uznania wymienionych w nim podmiotów za strony postępowania, zapadło zdaniem Sądu bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym w formie odrębnego orzeczenia. O uznaniu danego podmiotu za stronę postępowania, pomijając przypadek organizacji społecznych – art. 31 § 2 kpa, świadczą podejmowane w stosunku do tych podmiotów przez organy orzekające czynności proceduralne (np. powiadomienie ich o czynnościach procesowych, doręczanie im zapadłych w sprawie orzeczeń). Brak jest natomiast podstaw do wydawania w tym względzie stosownego orzeczenia. Z tego też względu należało stwierdzić w tej części nieważność postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. należało orzec, że w tej części zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Należy też zwrócić uwagę, że organ odwoławczy odmawiając skarżącemu przymiotu strony powinien umorzyć prowadzone z jego środka odwoławczego postępowanie zażaleniowe, a nie rozpoznawać zażalenia merytorycznie. Uchybienia tego Sąd nie mógł jednak z urzędu uwzględnić, gdyż skutkowałoby to wydaniem orzeczenia na niekorzyść skarżącego, czemu sprzeciwia się treść art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. W konsekwencji innego orzeczenia zażalenie skarżącego nie zostałoby bowiem rozpoznane merytorycznie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.