II SA/Gl 1031/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T. C. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.211.2022.AS/TA w przedmiocie robót budowlanych oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) i art. 66 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. [...] J. K. orasz J. L. (dalej jako strony) wykonanie w budynku przy ul. [...] w S. robót budowlanych polegających na: a. wzniesieniu ściany południowej na wysokości całego budynku przy ul. [...] w S. z bloczka betonu komórkowego grubości minimum 24 cm, wraz z uprzednią realizacją fundamentu pod tą ścianą; b. wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60 oraz wskazano termin realizacji nałożonego obowiązku na 30 lipca 2022 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazany organ przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym podejmowane działania w sprawie stanu technicznego budynków położonych przy ul. [...] nr [...] i [...] w S. W dalszej części przybliżono stan prawny obowiązujący w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a następnie wskazano na motywy, którymi organ ten kierował się przy nałożeniu przedmiotowego obowiązku na strony, a w szczególności to, że obowiązku wykonania prac nie można nałożyć na osobę, która nie jest właścicielem czy współwłaścicielem określonej nieruchomości. Z tego powodu obowiązki takie zostały nałożone na strony w rozpoznawanej sprawie. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona J. K. reprezentowana przez pełnomocnika B. S., która wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podkreślono, że na początku 20 wieku wybudowano jeden budynek obejmujący nieruchomości przy ul. [...] i [...] i był on wspólną inwestycją ówczesnych właścicieli. W odwołaniu tym podnieśli brak jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia czy budynek ten posiadał jedną ścianę czy też był oddzielony dwoma ścianami oraz na której z działek ściana ta się znajduje. Dodatkowo zakwestionowano ustalenia poczynione w ekspertyzie dotyczącej stanu technicznego obu budynków. W ocenie odwołującej się przy wydawaniu przedmiotowej decyzji dopuszczono się naruszenia postanowień art. 7a i art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 26 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.211.2022.AS/TA wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego budynku przy ul. [...]. Ponadto organ ten przybliżył kolejne czynności procesowe podejmowane w sprawie oraz odwołał się do wyników ekspertyzy sporządzonej w następstwie podjęcia prac związanych z rozbiórką ściany nośnej w granicy działek. W dalszej części uzasadnienia organ ten przywołał treść art. 66 Prawa budowlanego i odniósł się do sytuacji, w których regulacja ta może zostać wykorzystana jako podstawa prawna podejmowanych działań. Wskazał także na odmienność tej regulacji w stosunku do normowań zawartych w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego w kontrolowanej decyzji nie sprawdzono oddziaływania wykonywanych prac rozbiórkowych budynku przy ul. [...] na budynek sąsiedni. W tym kontekście przywołano treść art. 51 powyższej ustawy. Zaakcentowano również, że przez roboty budowlane rozumie się także rozbiórkę obiektu budowlanego. W konsekwencji prowadzonych rozważań organ odwoławczy uznał, że zastosowanie jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 66 Prawa budowlanego nie było prawidłowe, a w sprawie zastosowanie powinny znaleźć zastosowanie unormowania zamieszczone w art. 50 tego aktu. Dodatkowo podkreślono, że powyższa decyzja zapadła w następstwie naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji uzasadnienia podkreślono, że przedmiotowe postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o postanowienia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a to oznacza, że organ pierwszej instancji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie w zakresie oddziaływania prac budowlanych na stan techniczny budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w S. Z powyższą decyzją nie zgodził się T. C. (dalej jako skarżący), który reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. K. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W sprzeciwie tym podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku podstaw dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia, albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona sugerowanymi nieprawidłowościami. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 136 tego Kodeksu poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dodatkowego celem wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości procesowych. Przedmiotowej decyzji postawiono zarzut naruszenia postanowień art. 6, art. 8, art. 12, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i dokonanie w następstwie ich naruszenia błędnych ustaleń faktycznych jakoby budynki przy ul. [...] i [...] w S. stanowiły jeden budynek, a pogorszenie stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w S. [...] nastąpiło w następstwie prac rozbiórkowych budynku przy tej ulicy nr [...]. Jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano naruszenie art. 50, art. 51 i art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że dla wyboru podstawy prawnej decyzji ma znaczenie to z jakich powodów wynika zły stan techniczny budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono argumentację przemawiającą za jego zasadnością. W odpowiedzi na sprzeciw Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o oddalenie sprzeciwu i przedstawił analogiczną argumentację, do tej którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca sprzeciw wyraża swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i akcentuje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera zarzucanych jej wad, a nadto podniesiono naruszenie postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zastosowanie go i nie zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W sprzeciwie tym podniesiono zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego. W kontekście tego rodzaju przepisów wskazano na naruszenie art. 50, art. 51 i art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że dla wyboru podstawy prawnej decyzji ma znaczenie to z jakich powodów wynika zły stan techniczny budynku przy ul. [...]. Przybliżone powyżej zarzuty sformułowane we wniesionym sprzeciwie wymagają stosownej analizy. Dostrzec należy, że organ odwoławczy rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na podstawę prawną prowadzonego postępowania administracyjnego. W następstwie przeprowadzonej analizy organ ten doszedł do przekonania, że w sprawie tej art. 66 Prawa budowlanego zastosowany jako podstawa prawna podejmowanych działań nie jest właściwy. Z tego też powodu organ ten odwołał się do unormowań zawartych w art. 50 i art. 51 powyższej ustawy. W ocenie organu odwoławczego w kontrolowanej decyzji nie sprawdzono oddziaływania wykonywanych prac rozbiórkowych budynku przy ul. [...] na budynek sąsiedni. Zaakcentowano również, że przez roboty budowlane rozumie się także rozbiórkę obiektu budowlanego. W następstwie przeprowadzonej analizy stanu faktycznego w sprawie jak również stanu normatywnego organ odwoławczy uznał, że zastosowanie jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 66 Prawa budowlanego nie było prawidłowe, a w sprawie zastosowanie powinny zostać zastosowane unormowania zawarte w art. 50 i 51 tej ustawy. Powyższe ustalenie legło u podstaw oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie i w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w kontekście tak wyznaczonej podstawy materialnoprawnej nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego. W końcowej części uzasadnienia kwestionowanej decyzji zamieszczono wskazania dla organu pierwszej instancji co do kierunku dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania. W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie podzielić stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została przedwcześnie, przy czym zakres czynności procesowych, które mają być przeprowadzone w ramach ponownie prowadzonego postępowania przekracza uprawnienia wynikające z postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że skoro organ odwoławczy dostrzegł niezbędność przeprowadzenia postępowania w oparciu o inne przepisy prawa materialnego niż te, które legły u podstaw wydania kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, to automatycznie odpadła możliwość wykorzystania instytucji zamieszczonej w przywołanym powyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do wskazań dotyczących dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to przyznać należy, że organ odwoławczy zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzenia, które pozwalają w sposób jednoznaczny dostrzec występujące ułomności decyzji organu pierwszej instancji i zamieścił wskazania co do sposobu w jaki mogą być one usunięte. Tym samym organ ten dopełnił obowiązku, który wynika z postanowień przepisu leżącego u podstaw wydanej decyzji. Na marginesie prowadzonych rozważań odnieść należy się do zamieszczonego w sprzeciwie stanowiska, że zmiana poglądu organu drugiej instancji spowoduje, że skarżący będzie zobligowany do wznoszenia na nowo ściany swojego sąsiada, z powodu wadliwie przeprowadzonych prac rozbiórkowych, a nie z tego, że stan techniczny budynku wynika z jego wieku. Stanowisko takie jest przedwczesne i nie znajduje umocowania w treści kwestionowanej decyzji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem jedynie to, że organ pierwszej instancji ma zbadać wpływ wykonanych prac rozbiórkowych na stan techniczny spornej ściany, natomiast z decyzji tej nie wynika, że na skarżącego nałożony będzie wskazany powyżej obowiązek. Stanowisko zawarte w sprzeciwie może jedynie sugerować, że skarżący dostrzega związek przyczynowy wykonanych prac ze stanem technicznym przedmiotowej ściany. Jednakże podniesiona obawa nie jest związana z istotą rozstrzygnięcia zamieszczonego w kwestionowanej decyzji. W stanie prawnym i faktycznym występującym w rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a to oznacza, że w sposób prawidłowy zastosował postanowienia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić