II SA/Gl 1034/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący WSA Iwona Bogucka Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. /dalej PINB/ umorzył postępowanie dotyczące wykonania rowu odpływowego na działce nr A w J. Gmina Ż.. W uzasadnieniu podał, że w wyniku oględzin ustalił samowolne wykonanie na opisanej działce stanowiącej współwłasność K. i J. K. rowu odpływowego o szerokości na dole 2,5 m a w szczycie 5 m i o długości 200 m. Rów ten służący do odprowadzania wody ze stawu [...] został wykonany między działką małżonków K, a działką nr B stanowiącą własność W. P. inicjatora postępowania. Wobec stwierdzenia wykonania przez J. K. przedmiotowego rowu bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia wynikającego z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ PINB postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestora w oparciu o art. 49b ust. 2 i 3 tej ustawy obowiązek przedłożenia zaświadczenia od Urzędu Miasta i Gminy Ż. w sprawie zgodności realizacji przedmiotowego rowu z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przedłożenia projektu budowlanego zamiennego /dokumentacji powykonawczej/ wraz z operatem wodnoprawnym. W odpowiedzi na to postanowienie pismem z dnia [...] 2004 r. J. K. poinformował PINB, że przystępuje z tym dniem do zasypywania rowu. Podał, że rów ten istniał już od kilkudziesięciu lat, a on przeprowadził tylko jego "czyszczenie". Wskazał też, że część przedmiotowego rowu /30 %/ została wykonana wzdłuż wybudowanej przez niego grobli stawu /drogi dojazdowej/, którą wykonał w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] 2003 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w M.. Kolejnym pismem oznaczonym datą [...] 2004 r. inwestor poinformował organ, że zakończył już zasypywanie rowu wydobytą z niego ziemią. W związku z tym zawiadomieniem PINB przeprowadził w dniu [...] 2004 r. ponowne oględziny na działce nr A, w toku których sporządzono dokumentację fotograficzną wykonanych robót. Po zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zawierającymi m.in. oświadczenia świadków, że przedmiotowy rów istniał już od kilkudziesięciu lat, decyzją z dnia [...] r. PINB umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta nie utrzymała się w obrocie prawnym, bowiem została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. /dalej [...]WINB/ z dnia [...] 2004 r. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło po rozpatrzeniu odwołania W. P.. W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jak wynika z zawiadomienia stron umorzone postępowanie zostało wszczęte w sprawie budowy drogi, a poczynione ustalenia faktyczne i treść rozstrzygnięcia dowodzą wydania decyzji w sprawie wykonania rowu odpływowego. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji, nie ustalił tez na jakim odcinku został zasypany wykonany rów odpływowy i oparł się w tej kwestii jedynie na oświadczeniu inwestora. Decyzją z dnia [...] r. działając w oparciu o art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie wybudowanego rowu odpływowego wskazując na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ powtórzył argumentację przytoczoną w swojej wcześniejszej decyzji. Podał też, że J. K. dokonał zgłoszenia budowy grobli, która pełnić ma także funkcję drogi dojazdowej na działce nr C. Zgłoszenia tego dokonał on pismem z dnia [...] 2003 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego M.. Pismo to jednak zostało mylnie skierowane do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Wyjaśnił także, że postępowanie zostało wszczęte w sprawie budowy drogi, jednak po przeprowadzeniu oględzin ustalono, że spór dotyczy wykonanego rowu odpływowego. Wskazał wreszcie, że ponownie w dniu [...] 2004 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w której wzięły udział skonfliktowane strony. W toku tej rozprawy inwestor zobowiązał się do zasypania rowu na odcinku 120 m tj. od przelewu pod groblą do stalowego mnicha oraz przywrócenie pierwotnego wyglądu działki od mnicha do działek nr D i E. W odwołaniu od tej decyzji W. P. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, na których oparto zaskarżoną decyzję, a także niezastosowanie się do wskazówek zawartych w poprzedniej decyzji organu II instancji. Wskazał, że organ I instancji powołuje się na niejasne i nie do końca wiarygodne zgłoszenie budowy grobli/drogi, które w przedmiotowej sprawie jest pozbawione znaczenia, bowiem dotyczy ona budowy rowu, a nie drogi. Wskazał, że wykonany rów nie został w całości zasypany, co zresztą wynika z treści notatki z rozprawy administracyjnej z dnia [...]2004 r. Na rozprawie tej bowiem J. K. oświadczył, że nie zamierza zasypać rowu na odcinku od stalowego mnicha do lasu. Ponadto podał, że organ skupił się jedynie na udokumentowaniu zasypania rowu na odcinku od przelewu do stalowego mnicha, a pominął jego odcinek od mnicha do lasu. Wskazał ponadto, iż nie został powiadomiony o terminie wizji lokalnej, Wreszcie zauważył, że organ odniósł się jedynie do zasypania rowu, a pominął kwestię samego mnicha, który został wstawiony bezprawnie. Decyzją z dnia [...] r. [...]WINB po raz drugi uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podał, że w toku przeprowadzonych w dniu [...] 2005 r. oględzin z udziałem stron ustalono, że przedmiotowy rów został zasypany na odcinku od drewnianego mnicha do stalowego mnicha, a samowolnie ustawiony przez J. K. stalowy mnich nie został usunięty. Ustalono także, że na odcinku od tego mnicha do rzeki płynącej z X istniało zagłębienie terenu o głębokości od 0,5 m do 1 m, a obecnie został tam wykonany rów mający głębokość przy stalowym mnichu 1,5 m. W opinii organu rów ten na odcinku ok. 50 m został nie tylko wyczyszczony, jak twierdzi inwestor, ale i pogłębiony. W tym stanie rzeczy [...]WINB uznał, że nie można stwierdzić braku istnienia przedmiotu sprawy. Kolejną decyzją z dnia [...] r. opartą na tych samych podstawach prawnych, co poprzednie orzeczenia, PINB po raz trzeci umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Wskazał, że J. K. poinformował organ o wykopaniu stalowej rury, a w czasie oględzin stwierdzono, że inwestor zgodnie ze swoim wcześniejszym zobowiązaniem wykopał stalową rurę /mnicha/ oraz zasypał rów na spornym odcinku. Zatem postępowanie w sprawie samowolnego wykonania rowu odpływowego na działce nr A uznać należało za bezprzedmiotowe. Od decyzji tej kolejny raz odwołał się W. P. wskazując, że inwestor wbrew ocenie organu I instancji nie zasypał rowu warstwą ok. 1 m ziemi na odcinku 50 m od stalowego mnicha do rzeki z X. Podał też, że PINB swoje ustalenia faktyczne oparł prawdopodobnie wyłącznie na oświadczeniu J. K., bowiem ponownie nie został on zawiadomiony o terminie przeprowadzonych oględzin. Zaskarżoną decyzją działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że podczas oględzin spornego odcinka rowu od stalowego mnicha do rzeki z X przeprowadzonych w dniu [...] 2005 r. z udziałem obu stron postępowania stwierdzono częściowe wykonanie ustaleń z wizji przeprowadzonej w dniu [...] 2005 r. W szczególności rów został zasypany i doprowadzony do stanu poprzedniego tylko na odcinku kilku metrów w okolicy stalowego mnicha. Inwestor usunął także tego mnicha i wyrównał teren po zlikwidowanym rowie. Ponadto J. K. pismem z dnia [...] 2005 r. poinformował organ o wsypaniu dodatkowo 80 ton ziemi do przedmiotowego rowu, co potwierdził także zdjęciami. Ponieważ na dalszym odcinku przedmiotowy rów przechodzi przez teren zalesiony i brak jest możliwości dojazdu do niego samochodem [...]WINB uznał, że ziemia z tej części rowu nie została wywieziona. Biorąc powyższe pod uwagę uznał zatem, że rów został zasypany, co spowodowało bezprzedmiotowość postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. P. wniósł o dokonanie przez Sąd prawnej, rzeczowej analizy wydanych w sprawie decyzji i wydanie sprawiedliwego wyroku. Uzasadniając skargę wskazał na przewlekłość postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Stwierdził, że inwestorów mimo popełnienia samowoli budowlanej nie spotkała żadna kara i mimo uchylania się od wykonania ustaleń poczynionych podczas wizji nie ponoszą z tego tytułu żadnych konsekwencji. Zarzucił [...]WINB niekonsekwencję, bowiem organ ten mimo stwierdzenia tylko częściowego wykonania ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2005 r. utrzymał w mocy orzeczenie PINB. Zakwestionował prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji jedynie na podstawie oświadczenia inwestora o nawiezieniu 80 ton ziemi i na przesłanych zdjęciach. Przyznał, że przywieziono na sporny odcinek rowu 5 wywrotek ziemi, ale wystarczyło to zaledwie na uzupełnienie miejsca po mnichu i zasypanie 10 metrowego odcinka rowu. Zakwestionował wreszcie stanowisko organu, że z rowu przebiegającego przez teren zalesiony nie została wywieziona ziemia, bowiem nie było tam możliwości dojazdu samochodem. Do skargi dołączona została także mapa ewidencyjna, na której nie został naniesiony przedmiotowy rów. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał argumentację podaną w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo wyjaśnił także, że sporny niezasypany odcinek rowu przebiegający przez las ma długość ok. 20 m. Zdaniem organu należało uznać, że odcinek ten został tylko oczyszczony z roślinności, co spowodowało jego pogłębienie. W piśmie z dnia [...] 2006 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że przedmiotowy rów był co najwyżej zagłębieniem terenu i dlatego nie był zaznaczony na mapie ewidencyjnej, bo na tych mapach zaznaczone są tylko "rzeczywiste rowy". W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. uczestnik postępowania J. K. podał, że co prawda na mapie dołączonej do skargi nie został uwidoczniony rów odpływowy stanowiący przedmiot postępowania, lecz widnieje on na mapie topograficznej [...] Rejon M. opracowanej przez Głównego Geodetę Kraju. Powyższe potwierdził też uprawniony geodeta w piśmie znajdującym się w aktach sprawy PINB. Wskazał także, że staw skarżącego jest zarośnięty i niezagospodarowany, zatem nie mógł on z tytułu wykonanych robót ponieść szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to wynika z przeprowadzonej kontroli decyzji [...]WINB w aspekcie jej zgodności z prawem, do czego Sąd był zobowiązany normą zawartą w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/. Wskazać też należy, że kontrolę tę Sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a./ zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że zasadnie orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały wykonanie przez J. K. na działce nr A robót budowlanych za samowolę, którą należy zwalczać w oparciu o przepisy art. 49b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i remoncie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem: a/ ziemnych stawów hodowlanych, b/ urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia melioracji wodnych, definicja taka zamieszczona została jednak w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm. – tekst obowiązujący w czasie wydawania zaskarżonej decyzji/. Zgodnie z tym przepisem do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie. Mimo, że ustawodawca zwolnił wykonawców przedmiotowych robót budowlanych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonywanie takich robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia takiego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do robót tych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia /art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego/. W przypadku naruszenia wskazanych regulacji właściwy organ /powiatowy inspektor nadzoru budowlanego/ nakazuje w oparciu o wspomniany art. 49b ust. 1 rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do ust. 2 tego artykułu w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 tej ustawy; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy obowiązki takie zostały nałożone na J. K. postanowieniem PINB z dnia [...] r. i skoro nie zostały przez niego wykonane organ nadzoru budowlanego I instancji winien zgodnie z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę zrealizowanego obiektu, polegającą w tym przypadku na jego zasypaniu. Jednak przed upływem terminu określonego w opisanym postanowieniu w dniu [...] r. inwestor poinformował organ, że po zapoznaniu się z wysokością opłaty legalizacyjnej rezygnuje z możliwości legalizacji wykonanych robót i przystępuje do zasypania rowu. Odnosząc się do stwierdzeń zamieszczonych w skardze przyjdzie wyjaśnić, że bez znaczenia w sprawie zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych jako samowoli budowlanej i zastosowania wyżej opisanego trybu procedowania było ustalenie, czy wykonane roboty sprowadzały się tylko do pogłębienia i poszerzenia istniejącego wcześniej rowu, czy też rów ten został wykonany od stanu "zerowego". Wspomniany bowiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego mówi nie tylko o wykonaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ale także o ich remoncie. Ustalenie to miało jednak kluczowe znaczenie dla określenia wymaganego zakresu robót pozwalającego na uznanie, że doszło do likwidacji skutków samowoli budowlanej. W tej kwestii zarysowała się rozbieżność między stanowiskami organów obu instancji, co spowodowało bez wątpienia nadmierne przedłużenie postępowania, a tym samym naruszone zostały zasady szybkości i prostoty postępowania. Zauważyć jednak należy, że przyjęty w sprawie tryb załatwienia sprawy, zmierzający do dobrowolnego usunięcia skutków samowolnie zrealizowanych robót przez sprawcę tej samowoli, a więc bez potrzeby stosowania środków przymusu, wynika wprost z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 11 i 13 k.p.a. i z tego względu zasługuje na aprobatę Sądu. Jako zasadny należy uznać zarzut powoływania się przez organ I instancji na ustalenia faktyczne poczynione w toku oględzin przeprowadzonych z naruszeniem dyspozycji art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe uchybienia zostały jednak usunięte w toku postępowania odwoławczego i w związku z tym nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Z kolei nie zasługuje na uwzględnienie inny zarzut skarżącego kwestionujący oparcie się organu II instancji, także na informacji i zdjęciach przekazanych przez inwestora i potraktowania ich jako dowodu w sprawie. W tej kwestii należy wskazać na przepis art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oceniając kwestię bezprzedmiotowości postępowania zmierzającego do usunięcia skutków samowoli budowlanej wskazać należy, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Przedmiotem tym jest zaś "konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania" /J.Borkowski /w:/ B.Adamiak, J.Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 2004, s. 166/. W związku z tym należy ocenić, czy zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że inwestor wykonał już rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez jego zasypanie, a tym samym wszczęte postępowanie utraciło swój przedmiot, inaczej mówiąc stało się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji skutkować musiało jego umorzeniem. Analizując tę kwestię należy uznać za bezsporne, że J. K. doprowadził do stanu zgodnego z prawem odcinek rowu biegnący od drewnianego mnicha do stalowego mnicha /rury/ oraz tylko jego część biegnącą od zlikwidowanego stalowego mnicha do ujścia do rzeki. Podstawowy zarzut skargi sprowadza się zatem do zakwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy nie został doprowadzony do stanu poprzedniego odcinek rowu czy też zagłębienia terenu biegnący w terenie zalesionym. Zdaniem [...]WINB inwestor uprawdopodobnił, powołując się na szerokość rowu i fakt, że jego brzegi są z obu stron zarośnięte starymi drzewami, iż na tym odcinku nie wydobył i nie wywiózł ziemi. Stanowisko to organ uzupełnił w odpowiedzi na skargę dodatkowym stwierdzeniem, że prace na tym odcinku sprowadziły się tylko do oczyszczenia rowu z zarastającej go roślinności, co spowodowało jego pogłębienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał podobnie jak [...]WINB, że inwestor w całości zlikwidował skutki popełnionej samowoli budowlanej, ale w oparciu o inną argumentację. W sprawie należało bowiem kierując się przytoczonymi wyżej ustaleniami faktycznymi uznać, że zakres prac wykonanych przez J. K. na odcinku rowu przebiegającym przez teren zalesiony nie był objęty dyspozycją przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Skoro bowiem skarżący, jak i uczestnik postępowania zgodnie stwierdzili m.in. do protokołu oględzin, że na tym odcinku istniało zagłębienie terenu o głębokości od 0,5 m do 1 m i dowiedzione zostało, że inwestor nie wywiózł ziemi wydobytej na tym odcinku, to tym samym brak było podstaw do zaliczenia wykonanych prac jako remontu istniejącego obiektu. Gdyby bowiem przyjąć, że nie był to rów lecz zagłębienie terenu, to zauważyć należy, że prace polegające na usunięciu zieleni nie były wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, zatem brak było podstaw do zastosowania do nich przepisów prawa budowlanego. Gdyby zaś przyjąć, że przedmiotowe prace zostały wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym /rowie melioracyjnym/ to w związku z ich zakresem należałoby je zaliczyć do bieżącej konserwacji, a zatem robót, które ustawodawca w ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego umieścił poza zakresem pojęcia remontu. Kierując się tymi powodami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.