II SA/Gl 1036/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił jednorazową opłatę (rentę planistyczną) w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr A i nr B k.m. [...] o powierzchni łącznej [...] m2, położonej w D. – [...] przy ul. A. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz § [...] uchwały Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenu położonego w dzielnicy [...] w rejonie osiedla "[...]" (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty Prezydent Miasta nałożył w związku ze sprzedażą opisanej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela S. K. na rzecz I. K. zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A. Nr [...]. Uzasadniając to orzeczenie wskazał, że wartość zbytej nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą planu miejscowego. Wartość tę ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami ustalonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 216, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Wysokość jednorazowej opłaty określona zaś została w oparciu o art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jako iloczyn kwoty wzrostu wartości nieruchomości i 25 % współczynnika ustalonego powołaną już uchwałą Rady Miejskiej. W odwołaniu od tej decyzji S. K. wniósł o jej uchylenie jako rażąco sprzecznej z prawem. Podał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość zbytej przez niego nieruchomości na poziomie wyższym niż cena uzyskana z jej sprzedaży. Cena ta nie została zakwestionowana przez urząd skarbowy, zatem powinien ją uwzględnić także rzeczoznawca zgodnie z zasadą, że dana rzecz jest warta tyle ile nabywca chce za nią zapłacić. Zdaniem odwołującego się świadczy to, że oszacowanie wartości nieruchomości mogło być błędne, bowiem po uchwaleniu planu wartość ta musiałaby wzrosnąć co najmniej dwukrotnie. Sporządzona wycena przede wszystkim nie uwzględnia położenia zbytej działki w pobliżu drogi szybkiego ruchu W. – K., a było to główną przeszkodą w znalezieniu nabywcy. Odwołujący się zarzucił także, naruszenie zaskarżoną decyzją art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, a jedynie uwzględnienie interesu finansowego gminy. Nadto doręczona mu decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia, a odwołanie się w niej jedynie do opinii rzeczoznawcy jest jego zdaniem niewystarczające. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołało się na ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej D. z dnia [...] r. wskazując, że zmienił on przeznaczenie zbytej nieruchomości z gruntów rolnych na tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług (symbol [...]). SKO oceniło, że wysokość ustalonej opłaty była zgodna z zapisami tej uchwały i wyniosła 25 % różnicy między wartością gruntu przed zmianą i po zmianie planu. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, iż opłata obciążająca właściciela zbywającego nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia osiągnął on korzyść ze sprzedaży. Opłata ta wiąże się bowiem z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną, jaką strony ustaliły w umowie. Kolegium jednocześnie zgodziło się z zarzutem odwołania, że zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia pozwalającego na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy sprawy, w tym obszerny operat szacunkowy potwierdzają jednak zasadność wydanej decyzji, a zatem mimo braku należytego uzasadnienia decyzja ta nie narusza obowiązującego porządku prawnego. SKO wskazało także, że odwołującego się zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie informując go równocześnie o możliwości wniesienia zastrzeżeń i uwag. W skardze S. K. domagał się uchylenia decyzji SKO jako sprzecznej z prawem i naruszającej jego usprawiedliwiony interes. Zarzucił wydanie jej z obrazą zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Wskazał, że rzeczoznawca działający na zlecenie gminy mógł być nieobiektywny i ponownie podniósł argument o pominięciu przy ustaleniu wartości zbytej nieruchomości faktycznie uzyskanej ceny z jej sprzedaży. Skarżący zakwestionował też stanowisko Kolegium, że decyzja organu I instancji mimo iż nie posiadała wystarczającego uzasadnienia nie naruszała porządku prawnego. Podał, że nie miał on innej możliwości dowiedzenia się o argumentach stojących za podjętą decyzją i jej zgodności z przepisami k.p.a. Wyjaśnił wreszcie, że uiszczenie wymierzonej opłaty przekracza jego możliwości finansowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że argumenty skargi pokrywają się z podniesionymi w odwołaniu, a zatem Kolegium ustosunkowało się już do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę na zlecenie gminy organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność ta wynika z obowiązujących przepisów i nie daje podstaw do negatywnej oceny sporządzonego opracowania. Skarżący nie skonkretyzował też bliżej na czym miałaby polegać wadliwość sporządzonego operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek część jej zarzutów nie zasługiwało na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie był jednak, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), związany zarzutami i wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem, art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obwiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Art. 37 ust. 4 analizowanej ustawy stanowi, że obowiązek uiszczenia tej opłaty obciąża zbywcę w okresie 5 lat od daty, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. wartość nieruchomości ustala się zaś w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Sygnalizowana na wstępie konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wiąże się przede wszystkim z naruszeniem przepisów zamieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenu położonego w dzielnicy [...] w rejonie osiedla "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej D. nr [...] z dnia [...] r. stanowiącym akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Jak wynika z fragmentu wyrysu tego planu zamieszczonego jako załącznik do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego zbyta przez skarżącego działka nr A w całości położona była w dwóch jednostkach strukturalnych oznaczonych symbolami [...] i [...] stanowiących tereny przeznaczone na cele komunikacyjne związane z realizacją ulic dojazdowych. W obszarze tym znajdowała się także południowa część działki nr B, w pozostałej zaś części była ona położona w jednostce strukturalnej [...]– teren mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług. W § [...] ust. [...] pkt [...] tekstu planu Rada Gminy ustaliła stawkę procentową od wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenach niezabudowanych oznaczonych symbolami [...] w wysokości 25 % (z wyjątkiem nieruchomości leżących w strefach ochronnych linii energetycznych 110 kV i 30 kV). Zgodnie zaś z § [...] ust. [...] tego aktu dla pozostałych nieruchomości stawka ta ustalona została w wysokości 0 %. Ze sporządzonego operatu szacunkowego w oparciu o który zostały wydane decyzje organów obu instancji wynika tymczasem, że biegły rzeczoznawca naliczył 25 % stawkę od wyliczonego przez siebie wzrostu wartości nieruchomości od całej działki nr B, a także od działki nr A wyceniając wartość dróg dojazdowych do nieruchomości "jak teren przyległy t.j. [...]" (s. [...] w. [...] operatu). Nie ulega zatem wątpliwości, że taki sposób ustalenia przez rzeczoznawcę opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości w sposób wyraźny naruszył przepisy zawarte w przywołanym akcie prawa miejscowego będącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wskazane naruszenie przepisów planu miejscowego mające wpływ na wynik sprawy było w ocenie Sądu konsekwencją szeregu uchybień proceduralnych jakimi były dotknięte postępowania toczące się przed organami obu instancji. W szczególności decyzja organu I instancji nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Za błędny i sprzeczny z tym przepisem należało uznać pogląd organu odwoławczego, że zasadność decyzji pierwszoinstancyjnej potwierdza operat szacunkowy. Odnosząc się do tego poglądu przyjdzie stwierdzić, że co prawda ustalenie wzrostu wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednak nie zwalnia to organów od zajęcia stanowiska wobec podniesionych przez stronę zastrzeżeń do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie wyłącza jednak ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji załatwiający sprawę w drodze decyzji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w granicach określonych w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona. Powinien on tym samym ustalić nie tylko to, jakie dowody zostały zgromadzone w sprawie, ale dokonać ich oceny. W szczególności winien zaś zwrócić się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska wobec podnoszonych przez stronę zastrzeżeń. W świetle poglądu utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ – nie zaś biegły rozstrzyga sprawę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1978/00 – LEX 81669). W kontrolowanym postępowaniu Prezydent Miasta D. nie zawiadomił także strony o sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się z nim do czego był zobligowany przepisem art. 79 § 1 k.p.a. W konsekwencji skarżący został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się, co do ustaleń zawartych w tym operacie, składania uwag i wniosków oraz zadawania pytań, co naruszyło przepisy art. 10 § 1 oraz 79 § 2 k.p.a. Opisanych obowiązków ciążących na organie administracji publicznej wynikających z przywołanych przepisów nie może, wbrew stanowisku SKO, zastąpić zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierające informację "o możliwości wnoszenia przez stronę zastrzeżeń i uwag". Wreszcie wskazać należy na jeszcze jedno uchybienie, które polegało na braku wyraźnego wskazania w decyzji pierwszoinstancyjnej skarżącego jako osoby zobowiązanej do uiszczenia ustalonej opłaty. Naruszenie zaskarżonymi decyzjami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stosownie do art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta D.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji w pierwszym rzędzie rozważy kwestię umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na treść przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał wobec zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych oraz z uwagi na brak zgłoszenia przez niego stosownego wniosku, o jakim jest mowa w art. 210 p.p.s.a.