II SA/Gl 1036/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 21 marca 2019 r. nr VI/83/19 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr VI/83/19 z dnia 21 marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - dalej u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm. - dalej jako u.o.z.), Rada Miejska w Pszczynie (dalej jako Rada) przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pszczyna w 2019 r. (stanowiący załącznik do tej uchwały). W § 2 jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Pszczyny. W § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na w/w uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w Pszczynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wskazanej uchwale zarzucono obrazę art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) w zw. z art. 40 u.s.g. i w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego i ustalenie, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu podano m.in., że analiza treści uchwały prowadzi do wniosku, iż jest ona w wielu sprawach skierowana nie tylko do podmiotów realizujących zawarte w Programie zadania, ale do wszystkich mieszkańców Gminy Pszczyna, to jest do podmiotów niezależnych od administracji. W tym względzie Prokurator powołał się na treść § 3 pkt 5, § 4 pkt 3, § 5 pkt 3 i § 6 Programu. W konsekwencji stanowi ona akt prawa miejscowego i z tego powodu powinna podlegać obowiązkowej publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 w/w ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i ... W tym względzie Prokurator powołał się też na liczne wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Pszczynie wniósł o uwzględnienie skargi powołując się na zajęte w tym względzie stanowisko Rady wyrażone w jej uchwale Nr X/157/19 z dnia 25 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 §3 p.p.s.a. Z tego też względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał". W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jednocześnie w ust. 2 określa zakres przedmiotowy tego Programu, który jak to zasadnie wskazał Prokurator, powołując się m.in. na poszczególne zapisy kontrolowanego Programu, daje podstawę do przyjęcia, że podejmowana na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych.. Stanowisko to w świetle powołanego w skardze orzecznictwa należy podzielić. W tym względzie m.in. zauważyć należy, że wg art. 4 pkt 16 u.o.z. przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem z punktu widzenia właściciela takiego zwierzęcia, które uciekło, czy zabłąkało się (a w danym momencie nie ma możliwości, by właściciela ustalić, choć nie wyklucza to jego ustalenia w przyszłości), istotne jest w jaki sposób jego zwierzę zostanie potraktowane.  Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest zatem skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co istotnie narusza powołane wyżej przepisy ustaw o samorządzie gminnym oraz o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady przyzwoitości legislacji. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie § 3 zaskarżonej uchwały skutkowałoby bowiem sytuacją, w której nie byłaby oznaczona data jej wejścia w życie. mr