II SA/Gl 1037/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi P.L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. na rzecz skarżącego kwotę 2023 (dwa tysiące dwadzieścia trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją roczną z dnia [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił dla "A" w C. opłatę stałą za usługi za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości 5.146,54 zł. Pismem z dnia 26 września 2018 r. strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne, wnosząc o ustalenie, iż przedmiotowa opłata przysługuje w wysokości niższej. Zarzuciła, iż ustalenia i wyliczenia wskazane w informacji są błędne. Pozwolenie wodnoprawne stanowiące podstawę informacji obejmuje pozwolenie na wprowadzanie wód opadowych i pozwolenie na odprowadzanie ścieków. Przywołany art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne dotyczy wyłącznie opłat za odprowadzenie ścieków. Maksymalny zrzut ścieków w wymienionym pozwoleniu wynosi Qśr.d. = 0.9m³/d co w przeliczeniu na m³/d wynosi Qśr.s. = 0,000010466m³/s. Oznacza to, że oplata wyliczona została błędnie. Nadto podkreślono, że nie ma podstaw prawnych do naliczania opłaty za odprowadzenie wód opadowych według stawek dla odprowadzania ścieków. Podstawą naliczenia opłaty za odprowadzenie wód opadowych jest art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w związku z § 6 cytowanego rozporządzenia. Stawka ta wynosi 2,50zł na dobę za m³/s. Wobec powyższego naliczona i przedstawiona w informacji opłata została znacznie zawyżona. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) określił wymienionej powyżej firmie za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5.147,00 zł płatną w czterech kwartalnych ratach po 1.286,75 zł każda, za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie uznał reklamacji, a wysokość ustalonej opłaty jest prawidłowa. Organ odwołał się do zapisów pozwolenia wodnoprawnego podnosząc, że w punkcie 1.1. mowa o wprowadzaniu wód opadowych z obiektów istniejących i projektowanych w ramach dobudowy magazynu artykułów przemysłowych i motoryzacyjnych do istniejącego budynku usługowego na wskazanych działkach do rowu melioracyjnego R-1 za pośrednictwem rowu bez nazwy w ilości Qdeszcz.miar = 56,39 l/s, a w punkcie 1.2 - wprowadzanie z biologicznej oczyszczalni ścieków typu ZBF-8 (...) oczyszczonych ścieków bytowych w ilości Qśr.d. = 0,9m³/d do rowu melioracyjnego R-1 za pośrednictwem rowu bez nazwy. Dodał, że w punkcie II udzielono firmie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu oczyszczonych ścieków bytowych i wód opadowych do rowu melioracyjnego R-1 za pośrednictwem rowu "bez nazwy" na działce nr 1. Organ podkreślił, że z pozwolenia wodnoprawnego wynika, że zarówno ścieki jak i wody opadowe odprowadzane są jedynym wylotem. Dlatego też organ sumując udzielone w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości odprowadzanych do rowu melioracyjnego wód deszczowych Qdeszcz.miar = 56,39 l/s oraz wielkości odprowadzanych ścieków Qśr.d. = 0,9m³/d uzyskał łączną ilość odprowadzanych ścieków jednym wylotem - tj. 0.05640041666m³/s. W przypadku odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi według art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne uwzględnia się maksymalną ilość ścieków, która może być wprowadzana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Ta wielkość stanowi podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty stałej. Powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością zrzutu ścieków, jaka może być wprowadzona do wód lub do ziemi w jednostce czasu, stanowi odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego na przyjęcie ścieków w ramach tej usługi wodnej. Organ podkreślił, że wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne. Obliczenie opłaty stałej polega na oparciu się na wielkości zrzutu ścieków określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m³ na sekundę stanowić będzie najwyższą wartość, co jest zgodne z celem tej opłaty a także koreluje z treścią art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, gdzie posłużono się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Organ podkreślił, że firma na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego wprowadza też do rowu melioracyjnego wody opadowe, za które powinna ponosić stosowną opłatę. Nie uznając reklamacji organ uznał prawidłowość naliczenia opłaty stałej. Wyliczona ona została w oparciu o wielkości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym przemnożone przez stawkę opłaty 250 zł na dobę za 1m³/s. Stanowi więc iloczyn jednostkowej stawki opłaty - 250 zł na dobę za 1m³/s, czasu wyrażonego w dniach (365 dni) i maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym tj. Qdeszcz.miar = 56,39 l/s oraz Qśr.d. = 0,9m³/d, wynoszącego po przeliczeniu 0,05640041666m³/s. Należało zatem orzec jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł, reprezentowany przez pełnomocnika, P. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zastosowaniu tego przepisu do wód opadowych podczas gdy dotyczy on jedynie ścieków, - art. 271 ust. 3 pkt.a, art. 271 ust. 4 tej ustawy oraz § 6 cytowanego rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, gdy w przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne [...] z dnia [...] obejmowało też odprowadzanie wód opadowych, - art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie niewyczerpującego uzasadnienia decyzji, w postaci braku wyjaśnienia na jakiej podstawie organ naliczył opłaty za odprowadzenie wód opadowych na podstawie stawki jednostkowej dotyczącej ścieków. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż art. 271 ust. 5 Prawa wodne stanowi o ustaleniu opłaty za odprowadzanie ścieków, a § 10 ust. 1 rozporządzenia ustala stawkę opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi na 250 zł na dobę za 1m³/s. Stawka ta znajduje zastosowanie do ścieków, a nie do wód opadowych. Brak jest przepisów zezwalających na zastosowanie tej stawki do wód opadowych. Z kolei pozwolenie wodnoprawne dotyczy zarówno wód opadowych jak i ścieków, stąd osobno należało ustalić opłaty za odprowadzanie ścieków i wód opadowych. Tymczasem organ nie zastosował w sprawie art. 271 ust.4 pkt 1, który dotyczy ustalania opłaty za odprowadzanie wód opadowych, a § 6 cytowanego rozporządzenia określa stawkę tej opłaty. Organ nie zastosował w sprawie powyższych przepisów, co nie znajduje w okolicznościach sprawy żadnego uzasadnienia. Podkreślił, że gdyby uznać decyzję organu za słuszną, zbędne wówczas byłyby wymienione przepisy dotyczące odprowadzania wód opadowych. Podobnie zbędne byłoby odrębne ustalenie w pozwoleniu wodnoprawnych ilości odprowadzonych ścieków i wód opadowych. Brak jest także przepisów wyłączających stosowanie wskazanych przepisów. Dodatkowo skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji nie sposób doszukać przyczyn ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych na podstawie stawki jednostkowej dotyczącej ścieków, pomimo wyraźnego wskazania tego mankamentu w reklamacji skarżącego. Nie może bowiem takiego stanowić stwierdzenie, że wody opadowe i ścieki odprowadzane są jednym wylotem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając co do zasady argumentację z zaskarżonej decyzji. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 cytowanej ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne usługi wodne obejmują m. in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (...) oraz odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych (...). ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 270 ust. 8 wymienionej ustawy opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. O opłacie za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych traktuje art. 270 ust. 11 tej ustawy. Z kolei w świetle art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Natomiast art. 271 ust. 4 lit.a tej ustawy odnosi się do wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych (...) i podobnie opłata ta ustalana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Powołana w powyższych zapisach ustawy Prawo wodne stawka jednostkowa opłaty określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, a według § 6 stawka jednostkowa za wprowadzanie wód opadowych wynosi 2,50zł na dobę za m³/s. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s, a opłata ma wymiar roczny. W realiach niniejszej sprawy w decyzji z dnia [...] Nr [...] Starosta B. udzielił skarżącej firmie pozwolenia wodnoprawnego zezwalając w pkt I.1 na wprowadzanie wód opadowych z obiektów istniejących i projektowanych położonych w C. przy ulicy [...] w ilości Qdeszcz.miar = 56,39 l/s a w pkt. I.2 na wprowadzanie z biologicznej oczyszczalni ścieków typu ZBF-8 (...) oczyszczonych ścieków bytowych w ilości Qśr.d. = 0,9m³/d . Z decyzji tej wynika, że tak wody opadowe, jak i ścieki z oczyszczalni biologicznej wprowadzane są do rowu melioracyjnego R-1 za pośrednictwem rowu bez nazwy, czyli odprowadzane są łącznie. Obliczanie opłat ma uwzględniać zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego). Należy zatem dążyć do ustalenia opłaty adekwatnej do kosztów usługi wodnej. Podkreślić przy tym należy, że połączenie ilości odprowadzanych wód opadowych i ścieków i przemnożenie tej ilości przez cenę jednostkową stawki za ścieki, nie odpowiada powyższej zasadzie obliczania tych opłat. Stawka opłat za odprowadzanie wód opadowych jest diametralnie niższa - 2,50 zł na dobę za 1 m³/s, niż za odprowadzanie ścieków - 250 zł na dobę za 1 m³/s. Stanowią o tym przepisy § 6 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne. Różnica w tej opłacie wynika z faktu, że woda opadowa zwykle nie jest tak zanieczyszczona, jak ściek, a przez to nie jest dla środowiska tak uciążliwa. Jednak zmieszanie wody opadowej ze ściekiem bytowym (dodatkowo jak wynika z pozwolenia wodnoprawnego pochodzącego z oczyszczalni biologicznej) i odprowadzanie ich razem, jakkolwiek powoduje powstanie mieszaniny ściekowej, to jednak dla środowiska nie powstaje większa uciążliwość, niż w przypadku odprowadzania ich osobno. Wręcz przeciwnie, rozcieńczenie ścieku w znacznie większej ilości wody opadowej może powodować łatwiejszą absorpcję przez środowisko substancji szkodliwych. Stosowanie więc w takim przypadku stawki 250 zł na dobę za 1 m³/s do całości tak odprowadzanych połączonych ścieków i wód opadowych, jak za ściek (dużo bardziej szkodliwy), jest nieadekwatne do sytuacji i powodowanych dla środowiska szkód. Prawodawca, wprowadzając regulacje dotyczące sposobu ustalania (obliczania) wysokości opłat stałych, nie przewidział procedury odpowiedniego dostosowania treści znajdujących się już w obrocie prawnym pozwoleń wodnoprawnych czy zintegrowanych, tak by nie dochodziło do nieuprawnionego naliczania stawek opłat, w oparciu o wydawane w poprzednim stanie prawnym pozwolenia, które mogą nie być w pełni adekwatne do obecnych zasad naliczania opłat. Przedsiębiorcy nie mogą jednak ponosić negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy i niedoskonałości prawodawstwa. W tej sytuacji należy mieć na uwadze również, że w świetle art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nie można w ten sposób dokonywać interpretacji przepisów, by wprowadzać nieproporcjonalne, nieuzasadnione obciążenia dla podmiotów prawa, sprzeczne wręcz z treścią przywołanego już art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zastosowanie stawek z rozporządzenia, czyli aktu niższego rzędu, nie może naruszać zasad wynikających z ustawy, jako aktu nadrzędnego. Wszystkie wskazane uchybienia wymienionym powyżej przepisom ustawy Prawo wodne, oraz dodatkowo przepisom postępowania - art. 7, art. 11, czy art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących stosunkowy wpis stosunkowy od skargi (206 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 1.800,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200 cytowanej ustawy i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokładnie odnieść się do wszystkich argumentów reklamacji, uwzględnić zasadę z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego i naliczyć opłatę adekwatną do kosztów usługi wodnej, zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Nie może to być kwota przekraczająca wartość usługi wodnej i nieadekwatna do wprowadzanych zanieczyszczeń.