II SA/Gl 1038/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. D., M. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 maja 2022 r. nr IFXIV.7840.5.69.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), art. 34, 36 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu wniosku zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla B. D. i M. D., obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G., ul. [...], [...] C. (dz. nr 1 obręb [...] G.). Wskazano m. in., że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę jw. oraz dz. nr 2, obręb [...] G., Gmina C. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 czerwca 2021 r. Odwołanie złożyła B. D. (dalej: strona, skarżąca) w części dotyczącej ustalenia obszaru oddziaływania budynku jednorodzinnego, którego dotyczy przedmiotowa decyzja - pozwolenie na budowę. Zarzucono błędne objęcie sąsiedniej działki (nr 2) obszarem oddziaływania przedmiotowego budynku jednorodzinnego, podczas gdy z materiału zgromadzonego przez organ w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki, na której ma być posadowiony budynek, którego dotyczy decyzja. Decyzją z dnia 10 maja 2022 r., nr IFXIV.7840.5.69.2021, Wojewoda Śląski na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ I instancji błędnie ustalił krąg stron w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy projektowany budynek znajdować się będzie w odległości: 6 m od niezabudowanej sąsiedniej działki nr 2; 10,77 m od niezabudowanej działki nr 3 oraz 9,8 m od działki drogowej nr 4. W ocenie organu opisane powyżej usytuowanie spornego budynku oraz zastosowane w nim materiały, będące materiałami nierozprzestrzeniającymi ognia, stanowią o braku podstaw do uznania, by obszarem oddziaływania należało objąć działki sąsiednie, w tym m. in. działkę nr 5. Zatem obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się wyłącznie na działce inwestycyjnej nr 1. Osoby, które zostały niezasadnie uznane za strony postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę zostaną powiadomione odrębnym pismem o zaistniałej sytuacji. Planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami szczególnymi. Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika B. D. i M. D.. Zarzucono naruszenie: - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez sprzeczność rozstrzygnięcia decyzji z jej uzasadnieniem; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia decyzji; - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzji w mocy, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena sprawy skutkować powinna uchyleniem decyzji organu I instancji w części dotyczącej określenia obszaru oddziaływania obiektu i zmianę tego określenia, ewentualnie wyeliminowaniem tego zapisu z treści rozstrzygnięcia decyzji; - art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez zebrania niezbędnego materiału dowodowego w postaci np. opinii właściwego biegłego, co zostało powielone przez organ II instancji; - art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokumentacji projektowej) i błędne przyjęcie, że zastosowane materiały budowlane dla inwestycji skarżących nie spełniają wymagań nierozprzestrzeniania ognia (NRO), co skutkowało błędnym wyznaczeniem obszaru oddziaływania inwestycji, obejmując nim sąsiednią działkę nr 2; - art. 35 § 3 i art. 35 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania i brak zawiadomienia strony o niedotrzymaniu tego terminu oraz jego przyczynach, mimo iż organ II instancji nie wykonywał czynności wymagających czasu, a załatwianie sprawy trwało 5 miesięcy; - art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 36 p.b., poprzez umieszczenie w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji zapisu o obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy żaden z powyższych przepisów nie wskazuje na taki element decyzji, a kwestia ta powinna znaleźć się w uzasadnieniu, a tym samym organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji w tej części; - § 271 ust. 2 i § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działkę sąsiednią, tj. nr 2. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności oraz spowodowanie uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu i orzeczenie, że obszar oddziaływania budynku obejmuje wyłącznie działkę inwestycyjną. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zachodzi rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji i jej uzasadnieniem. W uzasadnieniu organ II instancji uznał argumenty odwołującej się i stwierdził, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie zaś utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, mimo że odwołująca się wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu i orzeczenie, że obszar oddziaływania budynku obejmuje wyłącznie działkę nr 1 obr. G. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do treści aktu. Rozstrzygnięcie dotyczące obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu podyktowane było "wątpliwościami co do klasyfikacji NRO". Twierdzenie to, zdaniem skarżących, rażąco narusza prawo, bowiem temu służy postępowanie administracyjne z jego całym instrumentarium, aby wątpliwości wyjaśnić. Organ nic w tej mierze nie uczynił, a należało tę kwestię wyjaśnić, np. opinią biegłego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Decyzja ta powinna przede wszystkim spełniać wymagania, o których mowa w art. 107 §1 – 3 k.p.a. Istotą takiej decyzji jest zatem udzielenie pozwolenia na budowę, a dodatkowe jej elementy określa art. 36 ust. 1 p.b. Przepis ten wskazuje, że decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby np. określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, itd. Kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.) niezbędna jest tymczasem z uwagi na treść art. 28 ust. 2 p.b., według którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda wyraźnie wskazał, że organ I instancji błędnie ustalił krąg stron w niniejszej sprawie. W ocenie Wojewody usytuowanie spornego budynku oraz zastosowane w nim materiały, będące materiałami nierozprzestrzeniającymi ognia, stanowią o braku podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie obszarem oddziaływania inwestycji należało objąć działki sąsiednie. Na tej podstawie stwierdził, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się wyłącznie na działce inwestycyjnej. Skorygował zatem błędne ustalenie organu I instancji w zakresie, który prowadził do błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. Sama istota decyzji (zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno-budowlanego oraz pozwolenie na budowę) – jak uznał – była prawidłowa, stąd utrzymał ją w mocy. Dopiero gdyby odwołanie od decyzji Starosty wnieśli sąsiedzi, wskutek wadliwego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, wtedy byłaby podstawa do ewentualnego zastosowania art. 134 k.p.a.: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Z materiałów dowodowych nie wynika jednak, by takie odwołanie zostało wniesione. Prawidłowo zatem Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, skoro jej istota odpowiadała prawu. Odniósł się również do podnoszonego w odwołaniu zagadnienia. Ponieważ decyzja organu I instancji nie została zakwestionowana przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, stąd wystarczająca była taka, a nie inna reakcja Wojewody. Dopiero gdyby pojawił się problem prawny po wniesieniu środka odwoławczego przez osoby nieposiadające interesu prawnego, byłaby podstawa do zastosowania art. 134 k.p.a. Kwestia przewlekłości postępowania, bądź bezczynności organu, mogła być przedmiotem odrębnej skargi, po spełnieniu warunków formalnych, zatem w niniejszej sprawie tego rodzaju zarzuty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 35 – 37, 80, 84 §1, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a., 28 ust. 1 i 2, 36 p.b., § 271 ust. 2, § 272 ust. 1 ww. rozporządzenia, ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.