II SA/Gl 104/05

Dnia 30 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Iwona Bogucka WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 roku, sprawy ze skargi "A" S.A. w R. na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wynikającą z zawiadomienia z dnia [...] 2004 roku i pisma z dnia [...] 2004 roku w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego odrzuca skargę Pismem z dnia [...] 2004 roku Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w G. ogłosił konkurs ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego "[...]". Ogłoszenie to zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej RZGW. Jako podstawę prawną przeprowadzenia konkursu wskazano przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2003 roku w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego (Dz.U. Nr 34, poz. 290 z późn. zm.). Z akt sprawy wynika, że do konkursu przystąpiły dwa podmioty: "B" w K. ("B") oraz skarżąca "A" S.A. O wynikach konkursu Dyrektor RZGW poinformował zainteresowanych pismem z dnia [...] 2004 roku, z którego wynikało, że jako użytkownika obwodu "[...]" wybrano "B" w K.. Pismem z dnia [...] 2004 roku skarżąca wniosła "odwołanie od decyzji Dyrektora RZGW w G. z dnia [...] roku". W uzasadnieniu wskazano, że "A" jako główny użytkownik przedmiotowego zbiornika od początku jego istnienia zajmuje się prowadzeniem gospodarki rybackiej na jego terenie. Stwierdzono, że przedstawiony przez "B" operat rybacki został sporządzony bez uwzględnienia specyfiki zbiornika. Wyrażono obawę, że takie działania mogą spowodować zachwianie równowagi biologicznej, pogorszenie jakości wody, a w konsekwencji zaburzenia w pracy "A". Zakwestionowano racjonalność rozwiązań przedstawionych w operacie. W kolejnym piśmie z dnia [...] 2004 roku, zatytułowanym "uzupełnienie do odwołania" skarżąca wskazała podstawę prawną swojego wystąpienia tj. § 17 ust. 1 powołanego wyżej Rozporządzenia MRiRW z dnia 12 lutego 2003 roku i wniosła o powtórne rozpatrzenie ofert. Dyrektor RZGW, po zasięgnięciu uzupełniającej opinii Uniwersytetu [...] w O., pismem z dnia [...] 2004 roku poinformował zainteresowanych, że nie ma podstaw do unieważnienia konkursu i ponownie potwierdził, że na użytkownika przedmiotowego obwodu wybrany został "B". Na powyższe czynności Dyrektora RZGW w G., wynikające z powołanych pism z dnia [...] 2004 roku oraz z dnia [...] 2004 roku, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie konkursu ofert oraz wszystkich czynności wykonanych w trakcie przeprowadzonego konkursu. Zarówno w skardze, jak i w późniejszym piśmie procesowym skarżąca zarzuciła uchybienia proceduralne w toku postępowania konkursowego. W szczególności, w jej ocenie doszło do naruszenia § 3 pkt 5 i § 17 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2003 roku w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2002 roku w sprawie operatu rybackiego (Dz.U. Nr 44, poz. 414). Wskazując z kolei na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., skarżąca stwierdziła, iż zaskarżone czynności podlegają kontroli sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w G. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołał się na opinie sporządzone w toku postępowania przez uprawnione podmioty. Wskazał ponadto, że aktem notarialnym z dnia [...] 2005 roku została zawarta umowa o oddanie w użytkowanie [...] "B" w K.. Z kolei pismem z dnia [...] 2006 roku skarżąca w odpowiedzi na wezwanie Sądu oświadczyła, że nie wzywała organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.s.a., albowiem poprzez złożenie protestu w trybie § 17 Rozporządzenia MRiRW z dnia 12 lutego 2003 roku wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że do właściwości sądów administracyjnych należy sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej poprzez stosowanie środków określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola ta w myśl art. 3 § 2 p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W świetle powołanego przepisu w ocenie Sądu zaskarżone czynności nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Kontroli takiej podlegają bowiem tylko te czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie uprawnienie oferenta do użytkowania obwodu rybackiego wynika z umowy cywilnoprawnej, do której w sprawach nieuregulowanych przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (art. 13 ust. 8 Prawa wodnego). Postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie art. 13 ust. 5 Prawa wodnego oraz na podstawie Rozporządzenia MRiRW z dnia 12 lutego 2003 roku nie jest postępowaniem administracyjnym lecz postępowaniem poprzedzającym zawarcie umowy cywilnoprawnej. Konkurs ofert ma tutaj charakter podobny do przetargu, gdzie po jednej stronie występuje organ administracji publicznej, a po drugiej oferent. Czynności związane z przeprowadzeniem konkursu (przetargu) nie są zatem czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.s.a. Za powyższym stanowiskiem przemawia także zakres i charakter zmian, jakie wprowadziła ustawa Prawo wodne z 2001 roku. Korzystanie bowiem do celów rybackich ze śródlądowych wód powierzchniowych było (i jest) rodzajem szczególnego korzystania z wód, które w okresie obowiązywania Prawa wodnego z 1962 roku i Prawa wodnego z 1974 roku wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Zmiana, jaka nastąpiła w obowiązującym Prawie wodnym, jest zmianą o charakterze fundamentalnym oznaczającą przejście od instrumentarium administracyjnoprawnego (pozwolenie wodnoprawne) do instrumentarium cywilnoprawnego (umowa o użytkowanie obwodu rybackiego) – por. Komentarz do ustawy Prawo wodne pod redakcją Jerzego Rotki, wyd. Prawo Ochrony Środowiska, Wrocław 2002, s. 64. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone czynności nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, a tym samym sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a. Niezależnie od powyższego podstawą odrzucenia skargi jest także jej niedopuszczalność, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przed jej wniesieniem (art. 52 § 1 p.s.a.). Nie można bowiem za taki środek uznać protestu, o którym mowa w § 17 Rozporządzenia MRiRW z dnia 12 lutego 2003 roku. Środka tego nie da się porównać ze środkami wymienionymi w art. 52 § 2 p.s.a., gdyż przepis ten wymienia środki zaskarżenia przewidziane w ustawie, podczas gdy protest w niniejszym postępowaniu jest środkiem kontroli, określonym przepisami rozporządzenia. Ponadto protest ten nie podlega rozpoznaniu przez organ drugiej instancji, a zatem nie spełnia podstawowej zasady postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Dyrektor RZGW nie jest też organem, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. W takim stanie rzeczy wniesienie skargi do sądu administracyjnego winno było być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.s.a.