II SA/Gl 104/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent-stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Umową sprzedaży zawartą w dniu [...]r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] B. S. zbyła niezabudowaną nieruchomość składającą się m. in. z działek nr 1 i 2, położonych w B. przy ul. [...] W związku z tym Wójt Gminy Brenna pismem z dnia [...]r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...]organ I instancji działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w wykonaniu § 131 uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...] , poz. [...] z dnia [...]r.), orzekł o ustaleniu dla B. S. opłaty jednorazowej w wysokości 730 zł. W uzasadnieniu organ administracji powołując się na wynik oględzin nieruchomości oraz operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. G., ustalił że w dniu [...]r., tj. w dacie wejścia w życie planu miejscowego przedmiotowe działki były niezabudowane, nieuzbrojone i nieogrodzone. Nieruchomość nie była też wykorzystywana rolniczo, stanowiąc nieużytek. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem [...]r., nieruchomość usytuowana była w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej (jednostka I TMU). Zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego planu, nieruchomość usytuowana jest zaś w jednostce strukturalnej [...] – tereny usług ogólnodostępnych centrotwórczych. W tej sytuacji, przy braku ciągłości planów, gdy właściciel nie uzyskał dla terenu decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem organu I instancji, dla ustalenia wartości zbytej nieruchomości przed uchwaleniem planu należy przyjąć faktyczny sposób jej wykorzystywania zgodnie z art. 37 ust. 1 cyt. ustawy i § 50 ust. 3 rozp. RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z operatem szacunkowym, wartość nieruchomości o pow. 3886 m2 wg cen z daty jej zbycia wynosi 106.000 zł, zaś przed uchwaleniem planu miejscowego – 91.400 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wynosi 14.600 zł, co przy zastosowaniu 5 % stawki opłaty, daje kwotę 730 zł należnej opłaty wobec zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia planu miejscowego. W odwołaniu od decyzji B. S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 powołanej ustawy – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskutek uchwalenia planu miejscowego doszło do wzrostu wartości zbytej nieruchomości, art. 37 ustawy – poprzez błędne przyjęcie, że w okresie braku planu nieruchomość była inaczej wykorzystywana niż to przewidywał poprzedni i obecny plan oraz § 50 powołanego rozp. – poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu ustala się na podstawie faktycznego sposobu użytkowania, a nie przeznaczenia wynikającego z wcześniej obowiązującego planu. Nadto, odwołująca się zanegowała rzetelność operatu szacunkowego oraz zaakcentowała, że sam fakt uchwalenia miejscowego planu nie jest wystarczającą przesłanką do pobierania renty planistycznej, zaś w niniejszej sprawie wejście w życie nowego planu nie spowodowało istotnej zmiany w możliwościach zagospodarowania terenu przeznaczonego na funkcje mieszkalno-usługowe. Wreszcie podniosła, że Trybunałowi Konstytucyjnemu przedstawiono pytanie prawne co do konstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium podzieliło bowiem pogląd, że przy braku ciągłości obowiązywania planów miejscowych oraz braku decyzji o warunkach zabudowy, do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej wykorzystywania. Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutów co do operatu szacunkowego rzeczoznawcy i stwierdził, że brak podstaw do przyjęcia, aby w sytuacji, gdy w okresie braku planu nieruchomość była odłogiem, tj. w żaden sposób nie była wykorzystywana, stanowiła działkę budowlaną. W skardze do sądu administracyjnego B. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów, ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżąca wskazała, że o zmianie przeznaczenia działki nie może decydować tylko przyjęte nazewnictwo, lecz rzeczywiste możliwości wykorzystania działki zgodnie z planem. Tymczasem zapisy planu poprzedniego, jak i obecnie obowiązującego są bardzo do siebie zbliżone, czego jednak z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, organy obydwu instancji nie wyjaśniły, nie przeprowadzając analizy porównawczej obydwu planów. Skarżąca podtrzymała też zarzuty co do operatu szacunkowego, który jej zdaniem został sporządzony przy zastosowaniu niewłaściwej metody wyceny nieruchomości oraz przyjęciu błędnych danych dotyczących transakcji podobnych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie opłaty jednorazowej stanowił przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Tymczasem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, przepis ten w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed [...]r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Powyższy wyrok TK został ogłoszony w Dz. U. Nr 24, poz. 124 z dnia 15 lutego 2010 r. i z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma walor powszechnie obowiązujący. Z kolei w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi podstawę uchylenia decyzji, zaś taką przesłankę wznowieniową przewiduje art. 145a kpa, stanowiący o przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, gdy na jego podstawie została wydana decyzja. Aczkolwiek wyrok TK co do niekonstytucyjności przepisu art. 37 ust. 1 cyt. ustawy, zapadł już po wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak w sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego, skład orzekający zobligowany był do uwzględnienia zmiany stanu prawnego wynikającej z utraty mocy przepisu w określonym przez Trybunał zakresie, jako że w przeciwnym wypadku strona skarżąca pozbawiona byłaby ochrony prawnej z powodu upływu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania do organu administracji, określonego w art. 145a ust. 2 kpa. Stąd też w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu obydwu instancji z powodu stwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145a ust. 1 kpa. Jak bowiem wynika z akt postępowania administracyjnego, a w nich wypisu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...]r. (k. 6 akt adm.), przedmiotowe działki nr 1 i 2, objęte były jednostką planu: [...] – Tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie z ustaleniami planu dla tej jednostki, teren obejmował obiekty istniejące, adaptowane, obiekty projektowane, możliwość wprowadzenia funkcji wytwórczych, nieuciążliwych. Zakaz wprowadzania funkcji obiektów uciążliwych dla otoczenia i środowiska, wprowadzania form architektonicznych niezgodnych z ustaleniami planu i ustaleniami konserwatorskimi, realizacji bez możliwości podłączenia do kanalizacji lokalnej lub ogólnogminnej. Dopuszcza się występowanie zieleni i komunikacji. Plan ten obowiązywał do dnia [...]r. Natomiast zgodnie z wypisem z obowiązującego obecnie planu miejscowego, przywołanego przez organy obydwu instancji (k. 8 akt adm.), działki te objęte są jednostką planu [...] – Tereny usług ogólnodostępnych centrotwórczych o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności usługowej różnego rodzaju związanych z obsługą potrzeb turystycznych, sportowych i noclegowych. Wyklucza się lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej nie posiadającej lokali usługowych, lokalizowanie działalności przemysłowej, hurtowni, baz transportowych itp. Tereny usług turystycznych przeznacza się na pensjonaty, ośrodki wczasowe, rekreacyjne oraz towarzyszące im terenowe urządzenia itp. Zdaniem sądu administracyjnego, analiza i porównanie zapisów obydwu planów miejscowych prowadzi do konkluzji, że mimo różnych symboli jednostek planistycznych (TMU w poprzednio obowiązującym planie oraz UC w obecnym planie miejscowym), przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem [...]r. Przez przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym należy bowiem rozumieć możliwe sposoby jej zagospodarowania. Tymczasem poprzednio obowiązujący plan miejscowy w żaden sposób nie ograniczał zabudowy usługowej, gdy idzie o rodzaj działalności usługowej, dopuszczając nawet działalność wytwórczą (nieuciążliwą). Oczywiście, w obydwu planach posłużono się inną nomenklaturą, co jednak wynika jedynie z faktu opracowania planów na mocy różnych regulacji prawnych. Jednak dołączone do akt administracyjnych wypisy z planów miejscowych, pozwalają na przyjęcie, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy podpada pod przesłankę wznowieniową z art. 145a kpa z uwagi na przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Przerwa w obowiązywaniu aktów prawa miejscowego nie mogła więc stanowić podstawy do ustalenia opłaty jednorazowej z mocy przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mimo że faktycznie zbyta nieruchomość nie była zabudowana i stanowiła użytek rolny zgodnie z ewidencją gruntów. W tej sytuacji skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem decyzje organów obydwu instancji jako dotknięte przesłanką wznowieniową nie mogły się ostać w świetle przywołanej wyżej regulacji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, skoro w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który utracił ważność, przeznaczenie spornej działki było takie samo, jak w planie miejscowym, obowiązującym w dacie jej zbycia przez skarżącą. W tej zaś sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie mają znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, skoro dotyczą zmienionego stanu prawnego. Odnosząc się do żądania skargi co do umorzenia postępowania administracyjnego na mocy wyroku, wyjaśnić przyjdzie, że w świetle art. 145 powołanej ustawy, sąd administracyjny działa wyłącznie kasacyjnie, co wyklucza kompetencje do równoczesnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. SW