II SA/Gl 104/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Dnia [...] r. [...] Stowarzyszenie "A" z siedzibą w R.(dalej jako "Stowarzyszenie "A") wystąpiło do Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w R. o wstrzymanie użytkowania części obiektu budowlanego (dachu wraz z telekomunikacyjnym obiektem budowlanym) [...] w R. przy ul. [...] na działce nr [...], wszczęcia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. W ocenie wnioskodawcy montaż urządzeń telekomunikacyjnych wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organizacja społeczna zażądała również dokonania oceny, czy przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. W trakcie postępowania organ I instancji ustalił co następuje. Instalacja telekomunikacyjna (stacja bazowa telefonii komórkowej) została wykonana w oparciu o zgłoszenie dokonane przez "B" sp. z o.o. z siedzibą W.. Zgłoszenie to zostało dokonane dnia [...] r. Dnia [...] r. Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] zgłosił swój sprzeciw wobec zgłoszonych robót budowlanych uznając, że wymagają one pozwolenia na budowę. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr nr [...]. W ocenie organu II instancji wykonanie spornej instalacji wymagało jedynie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z uchyleniem decyzji wyrażającej sprzeciw, zgłoszenie należało uznać za skuteczne. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent R. wznowił postępowanie w sprawie zgłoszenia. Dnia [...] r. Stowarzyszenie "A" wniosło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. podnosząc, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych budowa wolnostojącego masztu antenowego wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia [...] r. i [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż organizacja społeczna nie wykazała w czyim imieniu składa swój wniosek. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji podnosząc, iż Stowarzyszenie nie wykazało, w czyim imieniu występuje. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Co istotne, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie "A" złożyło wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie "nielegalnej stacji bazowej telefonii komórkowej "B" przy ul. [...] w R. wybudowanej bez pozwolenia na budowę, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz bez zbadania jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub decyzją lokalizacyjną". W aktach administracyjnych znajduje się cała dokumentacja związana ze spornym przedsięwzięciem. Co istotne w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań orzekał Prezydent Miasta R., który decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ze względu na sprzeczność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta została uchylona następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia [...] r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ostatecznie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, gdyż w jego ocenie tego typu instalacja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin instalacji zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w R.. W ich trakcie stwierdzono, iż na istniejącym maszcie zostały zamontowane trzy dodatkowe anteny. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym analizy sprawozdań z badań stacji bazowej oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R., decyzją z [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie legalności robót zmierzających do budowy stacji bazowej [...] w R. przy ul. [...] na działce nr [...]. W ocenie organu: - instalacja została wybudowana legalnie, na podstawie zgłoszenia, - instalacja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - emisja z instalacji nie przekracza dopuszczalnych natężeń promieniowania na terenach dostępnych dla ludności. Odwołanie od tej decyzji złożyło [...] Stowarzyszenie "A". Zarzuciło organowi I instancji: - naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy niezgodnie ze zgłoszeniem zainstalowane zostały anteny sektorowe, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez przyjęcie, że inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy nie wykazano, iż wszystkie procedury wynikające z prawa budowlanego zostały spełnione, - naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Europejskiej konwencji praw człowieka i podstawowych wolności poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania ze względu na brak podania mocy anten, ich azymutów, tiltów, nie wskazanie jak organ rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności, nie wskazanie jaka może być dopuszczalna wysokość zabudowy, - brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, - brak podania metody obliczeniowej oraz dopuszczalnego błędu, - brak podania czy uwzględniono odbicia elektromagnetyczne od naturalnych przeszkód, - brak wskazania konkretnej jednostki prawnej w rozporządzeniach z 2004 r. i 2007 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na srodowisko, - brak jakiejkolwiek analizy czy inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jego ocenie błędne przyjęcie zgłoszenia zamiaru budowy nie skutkuje niemożliwością badania przez organ nadzoru budowlanego legalności obiektu budowlanego. Wskazał również, iż organ nie odniósł się do okoliczności, że inwestor dokonał zmiany anten stacji bazowej na inne, niż wskazane wcześniej w zgłoszeniu. Skargę na tę decyzję złożyła "B" sp. z o.o. z siedzibą W.. Domagając się uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenia kosztów postępowania wedle norm prawem przewidzianych, zarzuciła organowi II instancji: - naruszenie 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji mimo niewskazania przesłanek takiego rozstrzygnięcia, - naruszenie 7, 77 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak jakichkolwiek ustaleń dokonanych przez organ II instancji, - naruszenie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Spółkę w postępowaniu, - naruszenie art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie w granicach prawa, a co za tym idzie naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, - naruszenie art. 3 pkt 3 w związku z art. ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, ze montaż stanowił budowę wymagającą pozwolenia na budowę, - niezastosowanie art.29 ust.2 pkt 15 w związku z art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy wysokość urządzeń nie przekroczyła 3 metrów. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy prezes zarządu Stowarzyszenia "A" Z. G. złożył pismo, w którym przedstawia swoje stanowisko, zgodnie z którym instalacja stacji bazowych telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przytoczył również w tym zakresie kilka orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje W ocenie składu orzekającego skarżoną decyzję należy pozostawić w obrocie prawnym. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.- dalej także jako k.p.a.) możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce, jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie podstawą wydania orzeczenia kasatoryjnego były: - uznanie przez organ I instancji, iż fakt zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych spornej instalacji skutkuje niemożliwością badania przez organ nadzoru budowlanego legalności obiektu budowlanego, przy czym stanowisko to nie zostało przez organ II instancji uzasadnione, - brak odniesienia się przez organ I instancji do okoliczności, iż inwestor dokonał zmiany anten stacji bazowej na inne, niż wskazane wcześniej w zgłoszeniu. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że druga ze wskazanych wyżej okoliczności uzasadniała wydanie orzeczenia kasatoryjnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Nie ulega wątpliwości, iż stacja bazowa telefonii komórkowej, której dotyczy postępowanie została zrealizowana na podstawie zgłoszenia inwestora z dnia [...] r. Przy czym nie jest tak, jak twierdzi organ II instancji, iż zgłoszenie to zostało błędnie zakwalifikowane. Organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji zakwestionował to zgłoszenie. Jednakże Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr nr [...] uznał, że tego typu przedsięwzięcie może zostać zrealizowane w takim trybie, jaki został podjęty przez skarżącą spółkę. Można więc wskazać merytoryczne rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie. Uwaga ta jest szczególnie istotna z punktu widzenia zasad przewidzianych w art. 6 i 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż Sąd mając świadomość rozbieżnego orzecznictwa w tym zakresie, nie przesądza tego, w oparciu o jaki reżym prawny powinna zostać realizacja spornej instalacji. Ustaleń tych winny dokonać organy administracji. Jeśli działania inwestora polegały na montażu urządzeń, konieczne było dokonania zgłoszenia, jeśli zaś polegało to na rozbudowie istniejącego obiektu, wówczas konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Rozstrzygniecie tego sporu wymaga dokonania odpowiednich ustaleń przez organ nadzoru budowlanego (co winno znaleźć ostatecznie odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia). Niezależnie jednak od wyniku powyższej oceny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nie wziął pod uwagę istotnej w ocenie składu orzekającego kwestii. Otóż zgłoszenie inwestora dotyczyło instalacji przekaźnikowej, wyposażonej w anteny radiolinii. Jak jednak wynika z zebranego materiału dowodowego, co nie jest również kwestionowane przez skarżącą spółkę, około [...] r. na maszcie zostały zainstalowane anteny sektorowe. Zatem całość instalacji przestała pełnić rolę stacji przekaźnikowej i stała się stacją bazową. Niezależnie więc od tego, czy instalacja miała zostać wykonana w oparciu o zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę, jej zmiana wymagała zachowania takiego samego trybu. Organ I instancji dostrzega te okoliczność lecz nie wywodzi z niej żadnych skutków prawnych. W ocenie składu orzekającego stanowi to istotne uchybienie w zakresie przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postępowania wyjaśniającego. Uchylenie zatem tego rozstrzygnięcia skarżoną decyzją przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za zasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.