II SA/Gl 1042/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. i W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Pismem z dnia [...]r. A. Z. i W. Z. zwrócili się do Starosty [...] w sprawie znajdującego się na ich działce nr [...] przy ul. [...] w Z. słupa podtrzymującego przebiegającą nad działką energetyczną linię napowietrzną w/n 110 kV relacji Ł. Zarzucili, że linia energetyczna, której element stoi na ich działce, powstała w warunkach samowoli budowlanej. Zażądali od organu stwierdzenia tego faktu, wyłączenia linii z eksploatacji i nakazania rozbiórki lub przeprowadzenia procedury legalizacji. Podali, że linia i słup zostały oddane do eksploatacji [...]r. Inwestorem był "A" Następcą prawnym i aktualnym właścicielem obiektu jest "B" S.A. Oddział w B. Wyjaśnili, że bezskutecznie zwracali się do właściciela linii z żądaniem wykupu ich działki. Ujawnili, że toczą się postępowania przed sądami powszechnymi związane z ich wnioskiem o ochronę własności i z wniosku spółki E. o ustanowienie służebności. W toku tych postępowań spółka E. podała, że nie posiada dokumentacji związanej z budową linii. Pismo stron zostało przekazane zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z., który przeprowadził oględziny działki. W ich toku właściciel linii zobowiązał się do przedłożenia dokumentacji obiektu. Do akt została złożona decyzja Naczelnika Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny budowy linii napowietrznej 110 kV do stacji Z. w Z., jednak bez stanowiącego jej załącznik planu realizacyjnego. Złożono także decyzję Naczelnika Miasta Z. z [...]r. nr [...] zezwalającą Zakładom Energetycznym w C., celem budowy linii napowietrznej do stacji Z., wejście na nieruchomości osób wymienionych z załączonym wykazie, także w tym przypadku decyzję złożono bez załącznika. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Z. Nadzoru Budowlanego w Z. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku postępowania została przedłożona decyzja Naczelnika Miasta Z. z dnia [...]r. zezwalająca na budowę linii do stacji Z. w Z., wobec czego brak podstaw do prowadzenia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania nie ustalono, na jakiej podstawie linia została zrealizowana. Brak jest ustaleń, czy decyzja z 1975 r. dotyczy tej linii i czy została ona zrealizowana zgodnie z decyzją. Wskazano, że w aktach znajdują się informacje, że linia została oddana do użytkowania 14 czerwca 1969 r. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy zainicjowali także postępowanie przed Wojewodą [...], składając wniosek o stwierdzenie nieważności bliżej nie oznaczonej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii energetycznej. Wojewoda [...] decyzją z [...]r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV na terenie działki nr [...] przy ul. Z. w Z.". Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania nie odnaleziono dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę energetycznej linii napowietrznej 110 k relacji Ł.-Z., wobec braku decyzji, nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie legalności linii energetycznej, PINB w Z. przeprowadził kolejne oględziny, które potwierdziły istnienie dotychczasowego stanu faktycznego. Bezsporne jest, że linia jest eksploatowana, okazano protokoły kontroli stanu technicznego obiektu. Zgodnie z wpisem w założonej w 2002 r. książce obiektu budowlanego, zidentyfikowanego jako elektroenergetyczna linia napowietrzna 110 kV Ł.-Z., dokumentacja związana z budową znajduje się w bliżej nie oznaczonym archiwum. W toku postępowania do akt sprawy złożono szereg dokumentów: kopię protokołu z [...]r. nr [...] z odbioru technicznego i przekazania do wstępnej eksploatacji obiektów energetycznych wymienionych w jej pkt 4, tj. linii 100 kV [...] (1465 m długości, 6 stanowisk) i linii 110 kV wyjście ze stacji Z. w kierunku W.(długość 442 m, 3 stanowiska); kopię protokołu nr [...] z [...] r. z odbioru technicznego i przekazania do wstępnej eksploatacji obiektów energetycznych linii 110 kV relacji [...] Ł.-Z.; bliżej nie opisaną mapę z przebiegiem kilku linii energetycznych; tom I dokumentacji projektowej dotyczącej linii 110 kV "[...]" i "Wyjście w kier. [...]", wraz z planem trasy tej linii z lutego 1966 r. Złożono także stronę tytułową wykazu właścicieli gruntów dla prowizorycznego połączenia i wprowadzenia elektroenergetycznych linii napowietrznych 110 kV do stacji Z. tom IV z listopada 1974 r. oraz jedną kartę spisu właścicieli. W piśmie z [...] r. Dyrektor Rejonu Wysokich Napięć Spółki "B" podał, że w roku 1969 została wybudowana linia relacji [...] (na etapie projektowania pod nazwą [...]), o czym świadczy symbol ujawniony na projekcie [...] i w protokole odbioru nr [...]. W 1975 r. linia została wprowadzona do stacji Ł., co spowodowało powstanie linii Ł.-Z. na podstawie decyzji z [...]r. i [...]r. Decyzją z dnia [...]r. PINB w Z. ponownie umorzył postępowanie w sprawie linii napowietrznej przebiegającej nad działką nr [...]k.m. 25 przy ul. [...] w Z. W lakonicznym uzasadnieniu organ I instancji podał, że na podstawie zebranych materiałów ustalono, że linia została wykonana na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] r. i wprowadzona do istniejącej relacji [...] (na etapie projektowania pod nazwą [...]). Relacja ta została zrealizowana i oddana do wstępnej eksploatacji w roku 1969, co potwierdza protokół nr [...] z [...]r. Wobec powyższego stwierdzono brak podstaw do prowadzenia postępowania. W odwołaniu od decyzji A. Z. i W. Z. podnieśli, że złożone w sprawie dokumenty dotyczą innej linii, która nie przechodzi nad ich działką. Są to dokumenty budowy prowadzonej w roku 1975 a dotyczącej linii zasilającej stację Ł. Inwestorem tej budowy była "C" Organ odwoławczy podjął próbę uzyskania dokumentów związanych z budową linii 110 kV relacji Z.-Z., ze stacji [...] do stacji [...] , z wyjściem do ulicy [...] , kierując zapytania do Ministerstwa Gospodarki, "D" spółki z o.o. w K. oraz "A", Archiwum Akt Nowych w W. i Archiwum Państwowego w K . Zabiegi te nie przyniosły żadnych rezultatów. Zaskarżoną decyzją z [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowe postępowanie. Wskazał także na zebrane dokumenty: protokół nr [...] z [...]r. oraz projekt wstępny, wraz z uzgodnieniami, linii relacji [...] Z.- Z. II i wyjście w kierunku W. Wskazał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawców, umorzenie przez Wojewodę postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie oznacza, że decyzja nie istnieje, lecz że brak dokumentu podlegającego badaniu. Brak dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę nie pozwala na stwierdzenie, czy miała miejsce samowola lub wykonanie robót z odstępstwem od pozwolenia. O prowadzeniu robót bez pozwolenie nie świadczy brak tego dokumentu w archiwach Urzędu Miasta. Jest oczywiste, że inwestycja miała charakter strategiczny i była realizowana za wiedzą i pod nadzorem władz. W zakresie budowy sieci energetycznych organem właściwym do wydania pozwolenia był Minister Górnictwa i Energetyki. Linia 110 kV wybudowana została w latach 1968-1969 jako odgałęzienie od linii [...] Z., później zrealizowana w całokształcie łącznie z odgałęzieniem w kierunku Ł. według planu zatwierdzonego decyzją z 20 marca 1975 r. Wobec powyższego należy przyjąć, że skoro w roku 1975 zostało wydane pozwolenie na budowę do stacji Z. w Z., to również linia wybudowana w latach 1968-1969 została zrealizowana na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego. Nie można bowiem założyć, że organ udziela pozwolenia na rozbudowę lub przebudowę samowolnie wykonanego obiektu. W skardze do sądu administracyjnego A. i W. Z. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 6, 7, 75, 77 § 1 i 78 k.p.a. Zawnioskowali o nakazanie odtworzenia akt, na które powoływały się organy oraz przeprowadzenie dowodu z akt SR w Z. sygn. [...] o ochronę własności i [...]o zasiedzenie służebności. Podnieśli, że zgodnie z twierdzeniami "B" S.A. złożonymi w postępowaniu cywilnym, spółka ta nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej linii przebiegającej nad ich działką. Brak jest dowodów na poparcie postawionej przez organy tezy, że skoro wydano pozwolenie dla linii realizowanej w roku 1975, to także linia będąca przedmiotem postępowania została wykonana legalnie. Jeśli doszło do utraty akt administracyjnych, to organy winny doprowadzić do ich odtworzenia. Nadto jako dowód w sprawie przyjęto nie uwierzytelnioną kopię protokołu nr [...] z 14 czerwca 1969 r. Oryginał tego protokołu nie istnieje i nie można poświadczyć zgodności jego treści. Stanowisko swoje skarżący podtrzymali w piśmie procesowym z [...]r. Podnieśli w nim dodatkowo, że decyzja z [...]r. nie jest decyzją dotyczącą rozbudowy lub przebudowy istniejącego obiektu, lecz budowy nowego. Wykonana na jej podstawie linia nie ma związku z przedmiotem postępowania i w tym zakresie wnioski organów, że organ nie mógł udzielić pozwolenia na rozbudowę nielegalnego obiektu, nie są zasadne. W kolejnym piśmie procesowym z [...]r. skarżący zawnioskowali o zawiadomienie o postępowaniu prokuratora i odroczenie rozprawy do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu karnym ich zarzutu poświadczenia przez uczestnika postępowania "B" S.A. nieprawdy a także o pominięcie przez Sąd dowodu z protokołu nr [...]. Podali, że pełnomocnik "B" S.A. złożył do akt kopię protokołu nr [...]opatrując ją adnotacją o zgodności z oryginałem, podczas gdy oryginał taki nie istnieje, co Spółka potwierdziła w postępowaniu przez sądem cywilnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że brak jest dowodów świadczących o popełnieniu samowoli budowlanej przez państwowe zakłady energetyczne władające siecią w latach siedemdziesiątych. Na rozprawie w dniu [...]r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżących oraz wniosek o odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżący, że sądy administracyjne powołane są do kontroli legalności działania organów administracji publicznej, w tym do kontroli legalności wydawanych przez te organy decyzji (art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem badania sądu jest zatem konkretny akt wydany przez organ, w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do nakazywania organowi wszczęcia jakiegoś postępowania, np. dotyczącego odtworzenia akt. Jeśli kontrolowany akt jest wydany w oparciu o niedostatecznie udokumentowany stan faktyczny, a okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżony akt ze względu na uchybienie przepisom procedury administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy). Ograniczony jest także zakres prowadzonego przez sąd administracyjny postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 cytowanej ustawy, sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Kontroli podlega rozstrzygnięcie organu, a sąd nie bada samodzielnie sprawy administracyjnej co do istoty i jej nie rozstrzyga, wymóg kompletności materiałów dowodowych dotyczy postępowania administracyjnego. Jeżeli akta sprawy administracyjnej pozwalają na podjęcie przez sąd rozstrzygnięcia, bark podstaw do uzupełniania przez sąd materiału dowodowego. Z tych względów wnioski dowodowe skarżących podlegały oddaleniu. Sąd nie dostrzega również związku między żądaniem skarżących powiadomienia przez Sąd Prokuratora o poświadczeniu nieprawdy przez pełnomocnika spółki "B" a dopuszczalnością prowadzenia postępowania sądowego. Skarżący nie zawnioskowali o zawiadomienie Prokuratora o prowadzonym postępowaniu sądowym, Prokurator nie jest też jego uczestnikiem. Natomiast ewentualne postępowanie karne skierowane przeciwko pełnomocnikowi nie pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszą sprawą i od jego wyników nie zależy rozstrzygnięcie skargi. Sąd odracza natomiast rozprawę, jeśli stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron lub postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały w sprawie udziału w charakterze stron (art. 109 i 110 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Żadna z tych okoliczności w sprawie nie zaistniała, co skutkowało uznaniem przez Sąd dopuszczalności przeprowadzenia rozprawy. Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, co stanowi przesłankę uchylenia decyzji wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej ustawy. Analiza akt sprawy administracyjnej doprowadziła Sąd do przekonania, że nie zawierają one ustaleń pozwalających w jednoznaczny sposób zweryfikować twierdzenia organów co do legalności wykonania linii. Po pierwsze, kwestią wyjściową jest ustalenie reżimu prawnego odnoszącego się do przedmiotowej linii w dacie jej powstania. W tym zakresie brak jakichkolwiek konkluzji. Należy ustalić, jak w ówczesnym stanie prawnym był taki obiekt kwalifikowany i w oparciu o jaką dokumentację i przez kogo wydaną mógł legalnie powstać. Dopiero po tych ustaleniach można określić, czy akt taki został wydany. Należy podkreślić, że fakt istnienia obiektu budowlanego nie kreuje domniemania, że istnieje on legalnie. W odniesieniu do obiektów powstałych przed wieloma laty i na dodatek zmieniających właściciela można się zgodzić, że brak dokumentu będącego podstawą legalności obiektu nie jest okolicznością przesądzającą o jego nielegalności. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organów nadzoru budowlanego, że umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bliżej nie zidentyfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii nie jest dowodem na nielegalność obiektu. W takim postępowaniu organ nie badał warunków powstania linii, lecz rozważał przeprowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności aktu, którego brak ocenę zgodności z prawem uniemożliwił. Możliwe jest, w toku ustalania stanu faktycznego, posłużenie się innymi dokumentami, które mogą fakt legalności linii potwierdzić. Aby jednak móc ocenić wartość dowodową takich dokumentów, należy uprzednio stwierdzić, czy mogły one być sporządzone w toku lub na potrzeby postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę (lub innym aktem, będącym jego odpowiednikiem). Dość obszerny materiał dowodowy zgromadzony przez organy ma jeszcze jedną wadę. Mimo wizji w terenie, na żadnej z map i rysunków nie zaznaczono położenia działki skarżących ani nie opisano zaznaczonych linii, co ma istotne znaczenie ze względu na różne nadawane im nazwy. Twierdzenia organów, że przedmiotowa linia to właśnie linia na etapie realizacji określona jako "[...]II" nie poddaje się wobec tego weryfikacji prze Sąd. Nie jest jasne dla Sądu, na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że to właśnie przedmiotowa linia powstała jako odgałęzienie linii [...]i że budowa prowadzona w roku 1975 obejmowała także przebudowę przedmiotowej linii. Oprócz zgromadzenia materiału dowodowego, organy winny jeszcze dokonać jego analizy a w uzasadnieniu decyzji wskazać, które okoliczności w oparciu o jakie dowody uznają za zweryfikowane. Braki w tym zakresie uczyniły zaskarżoną decyzję niemożliwą do weryfikacji, zaś Sąd nie może prowadzić postępowania dowodowego w tak szerokim zakresie. Prowadząc ponownie postępowanie organy w pierwszej kolejności ustalą reżim prawny rządzący powstaniem linii w dacie jej realizacji a następnie odniosą się do informacji podanych przez Spółkę "B" w piśmie Dyrektora Rejonu Wysokich Napięć z dnia [...]r., dokonując jednoznacznej identyfikacji przebiegu przedmiotowej linii i położenia działki skarżących. Z podanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 cytowanej ustawy.