II SA/Gl 1043/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2004 r. “B" Sp. z o.o. (późniejsza nazwa: “A" Sp. z o.o.) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie działań w celu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w rejonie ul. [...] w M. i zobowiązanie ich inicjatora i wykonawcę do przywrócenia stanu pierwotnego. Dalsze kontynuowanie prowadzonych na terenie przyległym do nieruchomości "B" Sp. z o.o. robót budowlanych zagraża bezpiecznemu funkcjonowaniu zakładu albowiem zmianie ulec mogą stosunki wodne na przyległym terenie i zniszczeniu ulegnie linia napowietrzna wysokiego napięcia. Nadto istnieje przypuszczenie, że inwestor odgradzając zniwelowany teren odetnie tym samym dostęp do posadowionych tam słupów energetycznych. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie dostępu do linii średniego napięcia [...] kV relacji [...] z odgałęzieniem do stacji [...] kV [...] oraz prac prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie firmy o aktualnej nazwie “A" Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł m.in., iż prace budowlane prowadzone są na terenie Gospodarstwa [...] T. M. S.C. Zakład “C" na działkach nie graniczących bezpośrednio z terenem Firmy “B". Natomiast prace porządkowe terenu, niwelacyjne lub ziemne, nie związane bezpośrednio z robotami budowlanymi, nie podlegają prawu budowlanemu. Nadto organ I instancji stwierdził, że inwestor, Gospodarstwo [...] T. M. S.C., zapewnił swobodny dostęp do słupów energetycznych poprzez ich wygrodzenie. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dalsze roszczenia powinny być zatem rozstrzygane na drodze cywilno-prawnej. W wyniku odwołania wniesionego przez “A" Sp. z o.o. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż decyzja z dnia [...] r. nr [...] została wydana przedwcześnie z uwagi na nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W szczególności nie dokonano ustalenia przedmiotu sprawy, nie zbadano właściwości organu, nie ustalono w poprawny sposób stron postępowania, nie ustalono właściciela sieci energetycznej, nie zbadano też rodzaju wykonywanych robót. W efekcie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie nr [...] znak [...] przekazujące do Starostwa Powiatowego w B. – Wydziału Ochrony Środowiska jako organu właściwego sprawę nielegalnego wykonywania robót makroniwelacyjnych na działce nr A, powodujących diametralną zmianę stosunków wodnych w tym rejonie oraz zagrożenie zalewaniem zlokalizowanego powyżej “A" Sp. z o.o. wodami powierzchniowymi z całego przyległego terenu. Postanowienie zostało wydane w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy w części dotyczącej robót makroniwelacyjnych. Postanowienie zawiera pouczenie o środkach zaskarżenia, błędnie podając, iż rozstrzygnięcie stanowi decyzję a stronom przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od jej doręczenia. Na postanowienie to “A" Sp. z o.o. w ustawowym terminie wniosło zażalenie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał m.in. błędne, jego zdaniem, oznaczenie działki, na której przebiegają roboty makroniwelacyjne, pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz błędne uznanie, iż roboty makroniwelacyjne związane z prowadzoną przez Inwestora budową nie stanowią robót budowlanych. Przekazując zażalenie do organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, iż w wyniku dokonanych ustaleń prowadzone postępowanie administracyjne podzielono na dwa oddzielne wyodrębniając jako jedną część postępowanie w zakresie robót makroniwelacyjnych terenu oraz jako drugą postępowanie w zakresie dostępu do linii średniego napięcia. Odnosząc się do postępowania w sprawie robót makroniwelacyjnych organ I instancji wskazał, że działka A nie jest własnością inwestora lecz Skarbu Państwa i nie była objęta pozwoleniem na budowę toteż prace prowadzone na jej terenie przez inwestora nie mają charakteru prac budowlanych. Natomiast prace makroniwelacyjne nie podlegają rozstrzyganiu przez organy nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oznaczenia organu i wskazał Starostę Powiatowego w B. jako organ, do którego przekazano sprawę, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż uznanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy jest uzasadnione. Roboty ziemne na działce A nie były bowiem związane z robotami budowlanymi a tym samym nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne winno podlegać umorzeniu w części dotyczącej przekazanej sprawy tj. makroniwelacji terenu w obrębie działki A. Pismem z dnia [...] 2005 r. “A" Sp. z o.o. wniosło skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Skarga ta stanowi przedmiot odrębnego postępowania przed tut. Sądem. W konsekwencji wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienia wskazującego w uzasadnieniu, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne winno podlegać umorzeniu w części dotyczącej przekazanej właściwemu organowi sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej robót makroniwelacyjnych na działce nr A z uwagi na bezprzedmiotowość roszczenia. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż po stwierdzeniu swojej niewłaściwości przekazał przedmiotową sprawę organowi właściwemu, a tym samym postępowanie w sprawie prowadzone do tej pory przez organ nadzoru budowlanego winno zostać umorzone. Pismem z dnia [...] 2005 r. “A" Sp. z o.o. wniosło, w terminie ustawowym, odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. W obszernym uzasadnieniu odwołujący się zarzuca organowi I instancji m.in., iż po raz kolejny uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy pomimo, że sprawa dotyczy nie tylko kwestii nielegalnie wykonanych przez właściciela gospodarstwa [...] makroniwelacyjnych robót ziemnych, lecz również nielegalnie wykonanego przez niego ogrodzenia, wzdłuż trasy napowietrznej linii energetycznej 20 kV zasilającej zakład produkcyjny skarżącej spółki. Nadto odwołujący się zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podnosząc, iż wobec nie stwierdzenia naruszenia przepisów budowlanych w postępowaniu przed organem I instancji wystąpiła cyt. “tzw. przesłanka bezprzedmiotowości tj. brak podstaw do rozstrzygnięcia postępowania w oparciu o merytoryczny przepis Ustawy Prawo budowlane". Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. to zarzut ten zdaniem organu II instancji jest nieprawdziwy albowiem strona brała udział w każdym etapie postępowania. Pismem z dnia [...] 2005 r. “A" Sp. z o.o. wniosło skargę na ww. decyzję organu II instancji. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, orzeczenie, że zaskarżona decyzja została wydana po przewlekłym i nienależycie przeprowadzonym postępowaniu, w wyniku błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz w następstwie błędnej interpretacji przepisów, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżący podnosi bowiem, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie twierdzi, że roboty makroniwelacyjne i zmiana ukształtowania terenu na sąsiadujących z terenem skarżącego działkach nie były związane z robotami budowlanymi wykonywanymi przez Gospodarstwo [...] T. M. S.C. w P.. Błędnie też organ odwoławczy stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy budowlane. Skarżący podkreśla też, że roboty ziemne, w tym makroniwelacyjne, przy wszystkich większych inwestycjach budowlanych są robotami podstawowymi, poprzedzającymi przedsięwzięcie. W odpowiedzi na wniesioną skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podkreślając w uzasadnieniu brak powiązania wykonanych robót makroniwelacyjnych na przedmiotowej działce (nie należącej do inwestora) z udzielonymi pozwoleniami na budowę obiektów szklarni. W konsekwencji problem zmiany ukształtowania terenu jako nie związany z robotami budowlanymi nie podlega reglamentacji przepisów ustawy Prawo budowlane i został przekazany organowi właściwemu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżona decyzja a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego (art. 65 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.) mającym istotny wpływ na wynik sprawy a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musi odnieść swój skutek. Należy bowiem zważyć, że w myśl art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, chroniąc w ten sposób stronę przed skutkami nieznajomości prawa w zakresie m.in. formułowania żądań i kierowania ich do właściwych organów. W konsekwencji od momentu przekazania podania organowi właściwemu organ, który w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podanie przekazał nie może już dokonywać dalszych, związanych ze sprawą ustaleń i ocen ani też wydawać w sprawie jakichkolwiek rozstrzygnięć, w tym nie może oceniać przedmiotowości bądź bezprzedmiotowości postępowania. Nie może też umarzać prowadzonego przez siebie postępowania albowiem w istocie nie prowadził on jeszcze postępowania w sprawie lecz jedynie czynności wstępne, wyjaśniające kwestię właściwości organów. Art. 65 § 1 k.p.a. reguluje bowiem wyłącznie ustalenie braku właściwości organu w fazie wszczęcia postępowania nie odnosi się natomiast do sytuacji, w której w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ stwierdzi utratę swej właściwości (por. J. Borkowskie / w:/ A. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 370). W takich przypadkach, do których nie odnosi się już zawarta w art. 65 § 1 k.p.a. regulacja, prowadzący sprawę organ administracji publicznej winien umorzyć prowadzone postępowanie albowiem w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji stwierdzić należy, iż z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał wniesione podanie organowi w jego odczuciu właściwemu podając, iż czyni to w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (niezależnie od tego czy uczynił to poprawnie czy też z naruszeniem prawa - skarga na postanowienie przekazujące stanowi, jak już powiedziano, przedmiot odrębnego postępowania przed tut. Sądem) to dopóki postanowienie przekazujące pozostawało w obrocie prawnym dopóty organ ten nie był władny wydawać jakichkolwiek kolejnych, odnoszących się do sprawy administracyjnej rozstrzygnięć. Tym samym wydanie już po przekazaniu podania zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie robót makroniwelacyjnych narusza wskazane przepisy proceduralne art. 65 § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy .