II SA/Gl 1043/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Dnia 16 lipca 2020 r. M. K.wystąpił do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (działka numer 1 km. [....]). Planowana inwestycja obejmować ma budowę domu jednorodzinnego. Powierzchnia terenu objętego wnioskiem to 338 m2, a powierzchnia planowanej zabudowy wynosić ma od 120 m2 do 140 m2. Długość obiektu ma osiągnąć od 15,5 m do 16 m, a szerokość od 10,5 m do 11,5 m. Dom ma posiadać dwie kondygnacje i wysokość ok. 6 m. Planowane jest pokrycie go dachem płaskim o kącie nachylenia 3% i wysokości ok. 6 m. W sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna. Analizowany obszar został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem - a więc wobec szerokości frontu działki wynoszącej 31 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości równej 93 m od wszystkich granic działki numer 1. Po stwierdzeniu spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia [...] r. numer [...] zostały ustalone warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości A. W. Zarzucił podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w tym licznych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, 4, 5 oraz 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 tego aktu, a także § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając stanowisko Prezydenta Miasta K. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, iż są one niezasadne. Wskazało, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów poprzez ustalenie warunków zabudowy dla części działki, gdyż przeprowadzona analiza urbanistyczna obejmowała obszar analizowany biorąc pod uwagę szerokość frontu objętego wnioskiem jako szerokość frontu całej działki numer 1, a nie jedynie wnioskowanego obszaru, stanowiącego jej fragment. W skarżonej decyzji podany został wskaźnik zabudowy terenu zarówno dla obszaru objętego wnioskiem, jak i dla całej działki numer 1. Ponadto, z jej sentencji wynika, że ustalone warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w K. dotyczą całej działki numer 1, km [...], Dz. [...] - co znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu. Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, a określenie wskaźnika zabudowy zarówno dla całej działki, jak i jej fragmentu objętego wnioskiem nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Kolegium nie podzieliło również zarzutu, że w sprawie nie został sporządzony załącznik w postaci części graficznej analizy. Do skarżonej decyzji załączona została mapa zasadnicza oraz wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, w których skład wchodzi część pisemna i część graficzna. Z akt sprawy wynika, że zostały one doręczone wszystkim stronom postępowania wraz z decyzją. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego braku określenia w decyzji wymogów dla miejsc parkingowych, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy dla pojedynczego budynku jednorodzinnego nie są kwestie, dotyczące przepisów prawa budowlanego - a do takich zaliczane jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Żaden przepis nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku ujęcia w decyzji o warunkach zabudowy wymogów, dotyczących miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Podjęta decyzja zawiera również uzasadnienie dla wyznaczenia linii zabudowy odmiennej aniżeli przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innej aniżeli średnia tej wielkości dla analizowanego obszaru oraz ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej biorąc pod uwagę wysokość zabudowy na tej samej działce. Te zarzuty zdaniem Kolegium także nie zasługują na uwzględnienie. Wydanie decyzji poprzedziła analiza architektoniczno-urbanistyczna - w ramach której zawarta jest także tabela parametrów zabudowy obszaru analizowanego - która uzasadnia przyjęcie w decyzji określonych wskaźników, mieszczących się w ramach wielkości podanych przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności z przedmiotowej analizy wynika, że działka numer 1, na której części zlokalizowana jest inwestycja, graniczy z działką drogową od wschodu, a od zachodu z zabudową pod kątem do przebiegu ul. [...]. Z tego powodu niemożliwe było ustalenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustalona linia zabudowy w odległości 7 m od krawędzi jezdni stanowi kontynuację linii zabudowy budynków analizowanego obszaru, biorąc pod uwagę budynki usytuowane równolegle do ul. [...] od zachodniej strony działki. Co do parametrów planowanego przedsięwzięcia Kolegium wskazało, że z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,22 - przy czym wartości te wahają się w przedziale od 0,08 do 0,53. Z kolei zgodnie ze skarżoną decyzją o warunkach zabudowy, wskaźnik zabudowy dla obszaru objętego wnioskiem wynosić ma od 0,36 do 0,41, natomiast dla całej działki - od 0,34 do 0,36. Zdaniem Kolegium okoliczności sprawy uzasadniały przyjęcie wartości wskaźnika zabudowy odbiegającego od wartości średniej obszaru analizowanego, wobec braku możliwości przyjęcia wartości średniej z uwagi na treść wniosku inwestora oraz planowaną powierzchnię zabudowy. Ponadto organ zauważył, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, znajdują się działki o wskaźniku zabudowy osiągającym zróżnicowane wartości, jednak nie odbiegające w sposób znaczący od wynikającego ze skarżonej decyzji. Na nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka numer 2, bezpośrednio sąsiadująca z działką objętą wnioskiem od strony południowej, budynek o dachu płaskim) wskaźnik zabudowy wynosi 0,30; przy ul. [...] (działka numer 3, budynek o dachu płaskim) wskaźnik zabudowy wynosi 0,31; przy ul. [...] (działka numer 4, budynek o dachu płaskim) wskaźnik zabudowy wynosi 0,33; przy ul. [...] (działka numer 6, budynek o dachu płaskim) wskaźnik zabudowy wynosi 0,41. Wszystkie wskazane zabudowania pełnią funkcję mieszkalną jednorodzinną - podobnie jak planowana inwestycja na działce numer 1. Nie doszło również do naruszenia prawa przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej 6 m. Działka numer 1 znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki drogowej (ul. [...]) i w związku z tym nie było możliwe ustalenie wysokości elewacji frontowej jako jej przedłużenia w odniesieniu do działek sąsiednich. Ponadto, ustalenie wysokości elewacji frontowej równej średniej wysokości obszaru analizowanego było niemożliwe, gdyż wnioskowana przez inwestora wysokość różniła się od niej. Budynki występujące w analizowanym obszarze charakteryzują się wysokością elewacji frontowej od 3 m do 9 m, a średnio wartość ta wynosi ok. 7 m. Zabudowa na działkach, znajdujących się w najbliższej okolicy, posiada wysokość elewacji frontowych na poziomie zbieżnym z wynikającym ze skarżonej decyzji i wniosku inwestora, tzn. 6 m (w tym budynki o dachu płaskim przy ul. [...] oraz ul. [...]). Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył A. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Katowicach naruszenie: 1) art. 39, 40, 42 i 43 k.p.a. na skutek oczywiście błędnego uznania, że decyzja [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta K. została skutecznie doręczona, - w świetle powołanych norm - w rzeczywistości w postępowaniu doszło do rażącego naruszenia zasad dotyczących doręczeń, skoro decyzja została wysłana "wspólnie" do małżonków M. i A. W., w jednej kopercie i jednym egzemplarzu, 2) art, 6, 7, 8 i 9, 75 i 77 k.p.a. co nastąpiło poprzez wydanie decyzji w sposób niepełny, a nadto co najmniej dowolny i oderwany od okoliczności sprawy, w tym od wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, w zakresie; - wyznaczenia linii zabudowy - skoro organ I instancji wyznaczając ten wskaźnik sięgnął do regulacji wyjątkowej z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej Rozporządzenie) bez równoczesnego wskazania wyjątkowych okoliczności uzasadniających odejście od zasady wynikającej z § 4 ust. 1 tego Rozporządzenia - który to brak usiłował uzupełnić SKO - co jest jednak niedopuszczalne, bowiem powody wyznaczenia linii zabudowy podane przez SKO nie mogą odnosić skutku dla wcześniejszego postępowania przed organem I instancji; - wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy - skoro co do tego wskaźnika organ I instancji również odszedł od obowiązującej zasady (wyrażonej w § 5 ust. 1 Rozporządzenia), w żaden sposób nie wyjaśniając podstaw do zastosowania wyjątku (co dodatkowo podważa zaufanie do organu, w tym do jego bezstronności) - ten brak także usiłował uzupełnić SKO, co jednak jest niedopuszczalne (organ ten nie może uzupełniać braków i błędów organu I instancji), a nadto okoliczności powołane przez SKO są chybione, skoro omawiany wskaźnik dla planowanej inwestycji miałby wynosić 0,41, a SKO wybiórczo i dowolnie wskazało na kilka sąsiednich nieruchomości, z których i tak wszystkie (poza jedną) posiadają ten wskaźnik w wielkości ok 0,3 (czyli aż o 0,1 mniej niż planowana inwestycja), przy czym SKO całkowicie pominęło bezpośrednio sąsiadujące działki, na których wskaźnik jest znacznie niższy (np.: działka skarżącego); - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - albowiem co do tego wskaźnika organ błędnie uwzględniał wysokość zabudowy na tej samej działce (to jest działce 1) - którego to zarzutu SKO w ogóle nie rozpatrzył, a nadto poprzez błędne stwierdzenie jakoby w sprawie - z uwagi na sąsiedztwo działki drogowej, niemożliwe było ustalenie wysokości elewacji frontowej na podstawie §7 ust. 1 i 3 Rozporządzenia, gdy tymczasem na działkach sąsiednich nr 5 oraz 2 istnieje zabudowa; 3) art. 11, art. 80, art. 107 § 2 oraz § 3 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przedstawienia koniecznych elementów decyzji organu I instancji i uzasadnienia, to jest brak przedstawienia z uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ I instancji odstąpił od zasad ogólnych przy wyznaczeniu wskaźników zabudowy (w tym wielkości powierzchni nowej zabudowy czy linii zabudowy) - który to brak nie mógł być "naprawiony" przez SKO, albowiem to organ I instancji powinien przedstawić w decyzji motywy swojego działania - SKO w ogóle nie odniosło się do tego zarzutu, a wyłącznie usiłowało uzupełnić brak za organ I instancji, co jest niedopuszczalne i nieskuteczne; 4) § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak określenia w decyzji wymogów dotyczących miejsc parkingowych. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – dalej "u.p.z.p."). "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W rozpatrywanej sprawie został wyznaczony obszar analizowany i przeprowadzono analizę urbanistyczną. Jej wyniki zostały uwzględnione przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji ustalił jego parametry po części jako średnie wartości, po części mniejsze lub większe, mieszczące się jednak pomiędzy minimum i maksimum wyników analizy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy przede wszystkim stwierdzić, że odnoszą się one do decyzji organu I instancji. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że ocenie Sądu poddana jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Faktycznie uzasadnienie przyjętych w decyzji Prezydenta Miasta K. rozwiązań, zwłaszcza odstępstw od średnich wyników analizy urbanistycznej jest skromne. Okoliczność ta została podniesiona w odwołaniu od decyzji. Nie jest zasadny jednak zarzut, iż decyzja organu I instancji została "poprawiona" przez organ odwoławczy. Temu, między innymi służy między innymi zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Parametry przedsięwzięcia zostały ustalone w sposób prawidłowy. Okoliczność, że SKO rozwinęło uzasadnienie przyjęcia określony odstępstw nie może stanowić zarzutu wobec organu odwoławczego, ale należy uznać za realizację, wynikających ze wspomnianej zasady, obowiązków. Ostateczna decyzja w sprawie określa parametry planowanej inwestycji zawiera wszystkie prawem wymagane elementy i wyraźnie wskazuje spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odstępstwa od parametrów wynikających z analizy zostały zaś szczegółowo i w sposób przekonujący uzasadnione. Stąd zarzuty skargi określone numerami 2 i 3 należy uznać za nieuzasadnione. Skarżący zarzuca również naruszenie w sprawie art. 39, 40, 42 i 43 k.p.a. na skutek oczywiście błędnego uznania, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona, skoro - w świetle powołanych norm - w rzeczywistości w postępowaniu doszło do rażącego naruszenia zasad dotyczących doręczeń, skoro decyzja została wysłana "wspólnie" do małżonków M. i A. W., w jednej kopercie i jednym egzemplarzu. Zarzut powyższy nie może wpłynąć na ocenę podjętych rozstrzygnięć w sprawie. Jeśli w tym zakresie doszło do uchybień to nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia, o czym świadczy fakt złożenia odwołania od decyzji organu I instancji i obecna skarga do Sądu. Z treści wykorzystanych przez skarżącego środków prawnych wynika jednoznacznie, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie zostało mu doręczone i dokładnie się z nim zapoznał. Nie zasługuje wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Akt ten nie znajduje bowiem zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.