II SA/Gl 1043/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2023 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/928/2023/8009 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15 lutego 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił L.M. (dalej: "skarżący", "strona") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką H.M. W uzasadnieniu wskazano m. in., że osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z którego wynika, iż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. W związku z powyższym nie zostały spełnione wymogi z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona poprzez pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/928/2023/8009, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ II instancji nie zgodził się jednak, że opieka nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. Zakres opieki wykonywanej przez stronę nie wymusza braku możliwości podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. Strona przez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wniesiono na tej podstawie o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu opieki. Zdaniem wnioskodawcy wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka potrzebuje codziennej, stałej opieki. Okoliczność, że nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora. W wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane przez skarżącego. Kolegium powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim skarżący ją świadczy. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak ustalono, skarżący nie sprawuje nad matką opieki w takim zakresie, że nie mógłby podjąć zatrudnienia przynajmniej w niepełnym wymiarze. Przez część roku osoba wymagająca opieki przebywa u swego rodzeństwa w rodzinnej miejscowości, gdzie nie prowadzi osobnego gospodarstwa domowego. Przebywając w K. matka skarżącego może też liczyć na pomoc mieszkającej w najbliższym sąsiedztwie siostry. Wobec powyższego prawidłowo ustalono, że zakres opieki, jaki sprawuje skarżący, jest do pogodzenia z podjęciem chociażby częściowego zatrudnienia. Co więcej, z wywiadu środowiskowego nie wynikało, by skarżący był mocno zaangażowany w opiekę nad matką, ponieważ przebywała ona w złych warunkach sanitarnych. Mieszkanie było brudne, panował w nim bałagan i roznosił się nieprzyjemny zapach. Taki rodzaj "opieki" nie powinien być finansowany ze środków publicznych. Z dokumentacji (k. 45) wynika, że pracownik socjalny proponował ww. osobie niepełnosprawnej umieszczenie w domu pomocy społecznej, gdzie miałaby godziwe warunki i opiekę, jednak nie wyrażała na to chęci i zgody. Zamiast tego przebywa w miejscu, które "Nie jest dostosowane dla osoby niepełnosprawnej" (opis sytuacji – k. 50 akt administracyjnych). Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że realizacja celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest możliwa tylko w przypadku niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie. Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową (np. wyrok WSA w Kielcach z 15 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 726/12). Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że "(...) art. 17 ust.1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne" (np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21). Z powyższych powodów nie można przyjąć, że zakres opieki sprawowanej przez stronę ma charakter stały lub długotrwały oraz uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Są możliwości wykonywania takich prac, np. w ramach własnej działalności gospodarczej, kiedy samemu decyduje się o tym, kiedy i jak długo prace są wykonywane. Obowiązujące przepisy nie przewidują też możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego np. w wysokości połowy lub ¼ kwoty tego świadczenia. Na marginesie można dodać, choć nie miało to znaczenia przesądzającego, że ww. osoba niepełnosprawna – matka skarżącego, ma także syna mieszkającego w I. To, że ma on swe własne życie i sprawy, nie jest obiektywną przeszkodą uniemożliwiającą sprawowanie opieki. W przepisach nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania bezpośredniej opieki nad osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych na sfinansowanie takiej opieki (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Bk 71/20). Realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń nie tylko osobistych, czyli faktycznego sprawowania opieki lecz może też mieć wymiar finansowy – sfinansowania osoby, która w miejsce zobowiązanego (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Obowiązek alimentacyjny dzieci polega bowiem na tym, że jeden podmiot ma prawo domagać się sprawowania opieki, natomiast drugi z podmiotów zobowiązany jest żądanie to zaspokoić. Prawa osób wymagających pomocy są więc należycie zabezpieczone, istnieją bowiem instrumenty prawne dochodzenia roszczeń. Należy jednak z nich skorzystać we własnym zakresie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Źle sprawowana opieka przez skarżącego, wykonywanie jej bez cechy stałości oraz odmowa przyjęcia opieki w domu pomocy społecznej są głównymi powodami, które świadczą o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 2, 7, 32, 69 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.