II SA/Gl 1044/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...] w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w C. działając na podstawie art. 274 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze ( Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.) ustalił [...] Spółdzielnię [...] w C. – [...] ( dalej RSP w C. – [...]) nabywcą państwowej nieruchomości rolnej o łącznej powierzchni [...] ha. W decyzji tej organ ustalił także odpłatność za tę nieruchomość w wysokości [...] zł. Wymieniona kwota została wpłacona przez Spółdzielnię na wskazane w decyzji konto w dniu [...] r. Do zawarcia umowy przeniesienia własności w formie aktu notarialnego jednak nie doszło przed 7 lutego 1990 r. kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze ( Dz. U. Nr 6, poz. 37 z późn. zm. – dalej ustawa z 1990 r. zmieniająca Prawo spółdzielcze). Przywołaną ustawą skreślony został art. 274 Prawa spółdzielczego, a w jej art. 2 ust. 1 postanowiono, że decyzje ostateczne o ustaleniu spółdzielni produkcji rolnej jako nabywców własności użytkowanych przez nie nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, na podstawie których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy nie dokonano przeniesienia własności, podlegają z mocy prawa zmianie przez organy administracji państwowej, które je wydały, w części dotyczącej odpłatności za te nieruchomości. Ust. 2 tego artykułu stanowił natomiast, że odpłatność za przedmiotowe nieruchomości rolne ustala się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. W piśmie z dnia [...] r. RSP w C. – [...] wniosła o dokonanie zmiany m.in. w wymienionej wcześniej decyzji z dnia [...] r. w zakresie ceny nabycia prawa własności zgodnie z art. 2 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze. Po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt OW 7/04, w którym wskazany został Prezydent Miasta C. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, organ ten decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej odpłatności za nieruchomość rolną i określił, że jej wartość ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego według stanu na [...] r. wynosi [...] zł. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się m.in. na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) stanowiący, że cenę nieruchomości Zasobu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji powołał się na przepis art. 56 ust. 1 tej ustawy zgodnie, z którym sprzedaż nieruchomości kandydatowi ustalonemu na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów następuje na warunkach niniejszej ustawy. RSP w C. – [...] nie zgodziła się z tą decyzją i złożyła odwołanie do Wojewody S., który postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przekazał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Z postanowieniem tym nie zgodziła się RSP wnosząc zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ten ostatni organ postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody i przekazał całość akt sprawy SKO. W przedmiotowym odwołaniu Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i po stwierdzeniu, że art. 2 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie – umorzenie postępowania ewentualnie zmianę pkt 1 zaskarżonej decyzji i ustalenie ceny nabycia nieruchomości wg zasad ustalonych w art. 2 ust. 2 wymienionej ustawy przy jednoczesnym skreśleniu w pkt 2 zaskarżonej decyzji cyfry "6". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia kasacyjnego skład orzekający Kolegium zaznaczył, że nie podziela stanowiska odwołującej się Spółdzielni, że art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r, zmieniającej Prawo spółdzielcze nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż RSP w C. – [...] całą należność uiściła. Nie podzielił również poglądu, że organ pierwszej instancji zobowiązany był, przy ustalaniu zmienionej ceny stosować zasady i przepisy obowiązujące w dniu 7 lutego 1990 r. kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca Prawo spółdzielcze. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji zastosował prawidłową podstawę w swoim rozstrzygnięciu, tj. art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały już przepisy ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Natomiast zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji ustalając wysokość odpłatności za przejście na własność Spółdzielni przedmiotowych gruntów nie wziął pod uwagę faktu dokonanej przez nią wpłaty z tytułu nabycia przedmiotowej nieruchomości rolnej w wysokości ustalonej w decyzji z [...] roku. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent C. winien również ustalić dlaczego nie doszło do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego na podstawie decyzji z dnia [...] r. Podniesiono też, powołując się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK.7/2000 ( OTK 2000/7/256 ), że jeżeli przeszkodą do zawarcia umowy był nieuregulowany stan prawny gruntów użytkowanych przez Spółdzielnię, to albo należało postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu nabywcy zawiesić, albo wydać decyzję negatywną, opartą o wskazanie, że nieruchomość użytkowana przez RSP nie mieściła się w kategorii objętej art. 274 Prawa spółdzielczego i nie podlegała przejściu na własność w trybie tego przepisu. Tym samym – zdaniem SKO – jeżeli mimo nieuregulowanego stanu prawnego właściwy organ zdecydował się wydać decyzję na podstawie wspomnianego przepisu Prawa spółdzielczego i następnie przyjął wpłatę ustalonej w tej decyzji ceny nabycia, to konsekwentnie należałoby dokonać jej odpowiedniego przeliczenia na dzień sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta C. w oparciu o powyższe wskazania, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii w zakresie waloryzacji kwoty zapłaconej w [...] r. przez Spółdzielnię. Zlecił też waloryzację wartości przedmiotowej nieruchomości ustalonej w październiku [...] r. Z opinią sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] r., zapoznała się strona, zarzucając w piśmie z dnia [...] r. sporządzenie jej z naruszeniem postanowień ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze, bowiem sporządzona wycena winna być ustalona na dzień [...] r. według zasad obowiązujących przy sprzedaży gruntów rolnych na rzecz rolników indywidualnych. Argumentacji tej nie podzielił organ pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej odpłatności za przedmiotową nieruchomość w oparciu o wartości określone przez rzeczoznawcę majątkowego w opinii z dnia [...] r. Przy czym na poczet ceny zaliczył zwaloryzowaną kwotę, wpłaconą przez Spółdzielnię w dniu [...] r. Z decyzją tą i tym razem nie zgodziła się RSP w C. – [...] wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę pkt 1 decyzji i ustalenie ceny nabycia nieruchomości według zasad uregulowanych w art. 2 ust. 2 ustawy z 1990 r. o zmianie Prawa spółdzielczego przy jednoczesnym skreśleniu w pkt 3 zaskarżonej decyzji cyfry "6". Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w dniu [...] r. rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego oraz przedstawicieli RSP w C. – [...]. Na rozprawie tej przedstawiciele Spółdzielni podtrzymali zarzuty odwołania dodatkowo podnosząc, że ustawa z 1990 r. zmieniająca Prawo spółdzielcze zmienia prawo materialne, które powinno być stosowane według daty zdarzenia. Zatem w przedmiotowej sprawie winny być zastosowane przepisy obowiązujące w 1990 r. Wyjaśnili również, że Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej prawdopodobnie dopiero w [...] r. Ponadto dołączyli do akt sprawy pismo Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] r., z którego wynika, że Agencja była skłonna do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości w trybie bezprzetargowym, po aktualnej cenie, określonej w myśl art. 30 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i przy uwzględnieniu zwaloryzowanej kwoty, wpłaconej w [...] r. Obecny na rozprawie pełnomocnik Prezydenta Miasta C. oraz rzeczoznawca majątkowy podtrzymali zaś swoje stanowiska. Po powtórnym dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy oraz biorąc pod rozwagę powyższe ustalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skład orzekający podzielił w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu jego wcześniejszej decyzji z dnia [...].r., że w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom odwołującej się Spółdzielni, zastosowanie ma art. 30 ust. 1 w związku z art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, gdyż w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie obowiązywały już przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach RSP w C. – [...] wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymała w niej podnoszone w toku postępowania administracyjnego zarzuty błędnego zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze oraz art. 30 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm. –dalej p.p.s.a.) władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując w opisanym wyżej zakresie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne w oparciu o które zapadły kontrolowane przez Sąd decyzje administracyjne oparte były na do. – [...] w oparciu o art. 274 ustawy Prawo spółdzielcze ( w jej brzmieniu pierwotnym ) decyzją z dnia [...] r. została ustalona jako nabywca pozostających w jej użytkowaniu państwowych nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni [...] ha położonych na terenie C. w obrębie [...]. Decyzja ta zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy przenoszącej własność wskazanych w niej nieruchomości. Nabycie nieruchomości w omawianym trybie było odpłatne, a szczegółowe zasady odpłatności określało rozporządzenie Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. w sprawie zasad odpłatności na nabycie własności użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa ( Dz. U. nr 26, poz. 134). W oparciu o powyższe rozporządzenie w decyzji z dnia [...] r. ustalono cenę wskazanych w niej nieruchomości na kwotę [...] zł oraz postanowiono, że kwotę tę skarżąca powinna wpłacić w terminie przed sporządzeniem aktu notarialnego na konto urzędu Miejskiego w C. Spółdzielnia wpłaciła ustaloną kwotę w dniu [...] r., ale do zawarcia aktu notarialnego nie doszło z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości wymienionych w tej decyzji. W międzyczasie art. 1 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze, która weszła w życie 7 lutego 1990 roku, skreślono art. 274. Jak wynika ze stenogramu 18 posiedzenia Sejmu odbytego w dniach 19 – 20 stycznia 1990 roku, podstawowym motywem zmiany dokonanej tą ustawą było usunięcie przywileju, jaki przepis art. 274 stwarzał rolniczym spółdzielniom produkcyjnym i wprowadzenie zasady, że wszystkie sektory rolnictwa będą nabywały ziemię na tych samych zasadach ( z ówczesnego Państwowego Funduszu Ziemi ). Jednocześnie w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy postanowiono, że decyzje ostateczne o ustaleniu spółdzielni produkcji rolnej jako nabywców własności użytkowanych przez nich nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa, na podstawie których do dnia wejścia w życie tej ustawy nie dokonano przeniesienia własności, podlegają z mocy prawa zmianie przez organy administracji państwowej, które je wydały, w części dotyczącej odpłatności za te nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy odpłatność tę ustalało się na podstawie przepisów o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. Jak wynika z ustaleń faktycznych skarżąca znajdowała się właśnie w sytuacji określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanych przepisów Sąd nie mógł zatem podzielić zarzutu skarżącej podnoszącej błędne zastosowanie w kontrolowanej sprawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze z uwagi na uiszczenie przez nią należności ustalonej decyzją. Decyzja ostateczna z [...] r. na którą powołuje się skarżąca została bowiem wydana w oparciu o art. 274 § 1 Prawa spółdzielczego z 1982 r., który przewidywał ustalenie odpłatności za przejście na własność użytkowanej nieruchomości ( art. 274 § 1 ), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. wydanego na podstawie delegacji zawartej w tym artykule ( art. 274 § 3 ). Komentując treść art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze należy stwierdzić, ze przepis ten stanowił wyraz uznania przez ustawodawcę ekspektatywy nabycia prawa własności przez spółdzielnie produkcji rolnej, wobec których przed dniem [...] roku wydano ostateczną decyzję przewidzianą dotychczasowym przepisem art. 274 § 2 Prawa spółdzielczego. W oparciu o ten przepis spółdzielnie te zachowały bowiem prawo nabycia nieruchomości wskazanych w takich decyzjach, tyle że z woli ustawodawcy odpłatność za te nieruchomości miano ustalić na nowo, w oparciu o przepisy regulujące sprzedaż nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi ( art. 2 ust. 2 tej ustawy ). Na mocy art. 58 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( w brzmieniu pierwotnym Dz. U. Nr 107, poz. 464 ) został jednak skreślony rozdział 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (...) zawierający przepisy regulujące tryb sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi. W miejsce tych regulacji prawnych art. 56 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy wprowadził zasadę, że sprzedaż nieruchomości kandydatowi ustalonemu na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów następuje na warunkach tej ustawy. Z uwagi na umieszczenie tego ostatniego przepisu w rozdziale 10 ustawy zatytułowanym "Przepisy końcowe i przejściowe", nie może ulegać wątpliwości, że reguluje on sytuację podmiotów, które zostały ustalone m.in. na podstawie art. 274 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze z 1982 roku. Warunki, o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa określone zostały w jej rozdziale 6. Zgodnie zaś z zamieszczonym w tym rozdziale art. 30 ust. 1 ( w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa < Dz. z 2003 r. Nr 6, poz. 64 ze zm.>) cenę nieruchomości Zasobu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości określona przy zastosowaniu sposobów jej ustalania przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, to jest w dniu [...] r., o dokonanie zmiany w decyzji z dnia [...] roku w zakresie ceny nabycia prawa własności nie obowiązywał już ani art. 274 Prawa spółdzielczego z 1982 roku ani przepisy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi ( skreślone z dniem 1.01.1995 r.). Sytuację kandydatów ustalonych na nabywców nieruchomości rolnych Skarbu Państwa regulował zaś wyżej przytoczony art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zmiana odpłatności za sprzedaż nieruchomości skarżącej po dniu 1 stycznia 1992 r. mogła odbyć się zatem tylko w oparciu o przepisy ustawy z 19 października 1991 roku. Tym samym wbrew stanowisku skarżącej do zmiany odpłatności nie mogły zostać zastosowane przepisy obowiązujące w dniu 7 lutego 1990 roku, to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 roku. Podejmując zaskarżoną decyzję organ orzekający, w braku odmiennych regulacji prawnych zamieszczonych w ustawach zmieniających, był zobowiązany do stosowania jedynie obowiązujących przepisów. Dlatego też decyzję wydaną na podstawie art. 2 ustawy z 1990 r. zmieniającej Prawo spółdzielcze oraz art. 58, art. 56 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa należy – zdaniem składu orzekającego – uznać za podjętą w oparciu o właściwą podstawę prawną. Samą wartość nieruchomości opisanej w decyzji z [...] roku ustalono w oparciu o sporządzony operat szacunkowy i zwaloryzowano na [...] roku. Równocześnie zwaloryzowana została kwota wpłacona przez skarżącą w [...] roku, która na [...] roku wyniosła [...] zł. W konsekwencji cena nieruchomości została ustalona na kwotę [...] zł, na którą złożyła się wartość nieruchomości wynosząca [...] zł pomniejszona o kwotę [...] zł. Sposób obliczenia wartości nieruchomości i jej waloryzacji nie był przez skarżącą kwestionowany, zarzuty nie dotyczyły bowiem przepisów w oparciu o które obliczeń tych dokonano. Z urzędu Sąd jednak dostrzegł brak uregulowań prawnych umożliwiających przeprowadzenie waloryzacji kwot ustalonych przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym w [...] r. operacie szacunkowym. W ocenie Sądu podstawy takiej nie mógł w szczególności stanowić art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z uwagi jednak na postępujący wzrost cen na rynku nieruchomości, który dotyczy także nieruchomości rolnych, skład orzekający Sądu uznał, że uchylenie z powyższych względów zaskarżonej decyzji pozostawałoby w kolizji z sformułowanym w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.