II SA/Gl 1045/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, Wójt Gminy R. ustalił jednorazową opłatę dla skarżącego J. B. w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości zbytej przez niego nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu powołano się na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] roku, Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny Sołectwa B.. Zgodnie z zapisami tego planu zbyta przez skarżącego nieruchomość położona w B., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr A o powierzchni [...] ha, położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowej – symbol planu Mn. Uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone opinią rzeczoznawcy majątkowego, a różnica ta wynosi [...] złotych. Wskazana wyżej uchwała ustalała także procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości na 30%, przy której zastosowaniu wymierzona opłata planistyczna stanowi kwotę orzeczoną w decyzji. Dla ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu przyjęto tak w operacie szacunkowym, jak i w uzasadnieniu decyzji, zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z dnia [...] roku. W tym planie sprzedana przez skarżącego działka posiadała zapis "tereny upraw polowych". W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na okoliczność kwestionowania przez skarżącego wysokości ustalonej opłaty. Zaleciło przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego i rzeczoznawcy majątkowego. Wskazało na konieczność poinformowania skarżącego o możliwości sporządzenia odrębnego operatu szacunkowego, a w razie rozbieżności – poddanie sporządzonych operatów Komisji [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K.. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu przed organem pierwszej instancji przeprowadzono rozprawę administracyjną, zgromadzono dodatkowe dowody przedstawione przez skarżącego oraz zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie aneksu do operatu szacunkowego uwzględniającego dokonane podczas rozprawy ustalenia. Po tak przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy R. ponownie wydał decyzję w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta wydana została w dniu [...] roku (Nr [...]), a ustalona opłata wyniosła [...] złotych, uwzględniając tym samym wycenę nieruchomości wynikającą ze sporządzonego aneksu do operatu szacunkowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. W szczególności wskazał, że naruszony został art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) albowiem nie został uwzględniony jego słuszny interes. Zarzucił brak uwzględnienia przez organ złożonych w toku postępowania wniosków i dowodów wskazujących na wartość przedmiotowej nieruchomości. Wskazał ponadto na konieczność zastosowania w sprawie przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Stosując te przepisy właściwym byłoby w ocenie skarżącego miarkowanie nałożonej opłaty i rozłożenie jej na raty. Zarzucił także, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę jego sytuacji osobistej i zdrowotnej. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. Uznano, że opłata planistyczna została ustalona prawidłowo, a prowadzone w tej sprawie postępowanie było zgodne z obowiązującymi przepisami. Zaznaczono, że doszło do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że w sprawie o ustalenie renty planistycznej nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Bez znaczenia pozostaje też sytuacja osobista strony, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezwzględnie obliguje organy gminy do ustalenia i pobrania opłaty planistycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze argumenty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a ponadto, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Z akt sprawy bezspornie wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący tereny, na których zlokalizowana jest przedmiotowa działka został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] roku. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] roku (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia tj. z dniem [...] roku. Za bezsporne uznać należy również, że wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] roku) utracił moc z dniem [...] 2003 roku na zasadzie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w okresie od [...] 2004 roku do [...] 2005 roku na terenie Sołectwa B. nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Błędnie przyjęły więc organy rozpoznające sprawę, że do określenia wartości nieruchomości sprzed daty wejścia w życie nowego planu, należało przyjąć zapisy poprzednio obowiązującego planu. Plan ten bowiem nie obowiązywał w dacie uchwalenia nowego planu. Przedmiotowa działka została zbyta przez skarżącego w dniu [...]2005 roku, a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania, na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego notariusza A. O.-P w G., Rep. A Numer [...]. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej było ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości po uchwaleniu planu z [...] 2004 roku i faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu. O ile ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie jest oczywiste, gdyż wynika wprost z zapisów tego planu (tereny zabudowy mieszkaniowej – symbol planu – Mn), o tyle ustalenie faktycznego sposobu jej wykorzystywania winno nastąpić w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem przepisów prawa, a w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnosiły się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organy obu instancji oparły się na założeniu rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, że przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu wynikało z zapisów starego planu zagospodarowania. Przyjęcie tego założenia znalazło swój wyraz wprost w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji. Organy, jak i rzeczoznawca majątkowy, winny były w takiej sytuacji ustalić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu po myśli art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Aby to uczynić, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji ustali faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości z pominięciem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem [...] 2003 roku. W szczególności przedmiotem tego ustalenia winno być, czy działka była użytkowana rolniczo, czy też była wykorzystywana w inny sposób. Gdyby bowiem okazało się, że działka nie była użytkowana rolniczo (w myśl ustawy wykorzystywana na cele rolne), to należy rozważyć, czy przed wejściem w życie nowego planu mogła być faktycznie zabudowana - innymi słowy, czy spełniała warunki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli w wyniku takich ustaleń okazałoby się, że teren spełniał warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to nie można będzie przyjąć, że faktyczny sposób jego wykorzystywania polegał na użytkowaniu li tylko jako działki rolnej. Jeżeli dodatkowo ustalono by, że faktycznie był to nieużytek (brak upraw), to należałoby dojść do wniosku, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy polegał na potencjalnej możliwości jego zabudowy (działka budowlana). Ustalenia poczynione w takim zakresie będą miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu w dniu [...] 2004 roku, a jeżeli tak, to o ile wzrosła jej wartość. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy orzekające art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, a to wobec faktu, że skarżący kosztów tych nie poniósł, będąc od nich zwolniony na podstawie wydanego w niniejszej sprawie przez Sąd postanowienia z dnia 29 stycznia 2007 roku.