II SA/Gl 1045/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę. Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie "A" w B. (dalej "Stowarzyszenie A") zawiadomiło Prezydenta Miasta B. o zniszczeniu dębu rosnącego w B. przy ul. [...] (działka o numerze ewidencyjnym [...]). W sprawie zostało wszczęte postępowanie i dnia 5 września 2014 r. przeprowadzono oględziny terenu nieruchomości. W ich trakcie stwierdzono, że rosnący na niej dąb o obwodzie 326 ma znaczny posusz. Przedstawicielka Stowarzyszenia S "A" W. P. oświadczyła, że właściciel nieruchomości "Z" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej jako "Z") w poprzednim roku ubiegała się o zezwolenie na usunięcie tego drzewa, które było zupełnie zdrowe. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja dendrologiczna drzew (w tym przedmiotowego dębu) w związku z zadaniem inwestycyjnym budowa "budynku handlowo-usługowego, [...] B. przy ul. [...] na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Stare B. Pismem z dnia 6 października 2014 r. "Z" zaprotestowała przeciwko działaniom Stowarzyszenia "A". W jej ocenie podmiot ten nie powinien występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach administracyjnych znajduje się, przedstawiona przez Stowarzyszenie "A", bogata dokumentacja fotograficzna dotycząca przedmiotowego dębu. Wynika z niej, że roboty ziemne były prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzewa. Widoczne są również ślady próby jego usunięcia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. wymierzył "Z" karę pieniężną w wysokości 679 279, 98 zł za zniszczenie przedmiotowego dębu. Na skutek odwołania złożonego przez "Z" sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że Prezydent Miasta B. nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności nie wykazał, że zniszczenie drzewa nastąpiło w wyniku działań "Z". Po podjęciu postępowania przez organ I instancji została sporządzona opinia biegłego mgr. inż. A. S.. Wynika z niej, że przyczyną zamierania drzewa były roboty ziemne w obrębie bryły korzeniowej oraz zanik wody na skutek wykonania głębokich wykopów. Pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, "Z" wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (SK 6/12). W ocenie spółki wyrok Trybunału przesądził w istocie, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe nałożenie kary pieniężnej. Dodatkowym pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. spółka zakwestionowała również prawidłowość sporządzonej w sprawie opinii. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ponownie nałożył na "Z" karę pieniężną w wysokości 679 279,98 zł. W ocenie organu bezspornie wykazano, iż przyczyną obumierania dębu są roboty budowlane wykonywane na zlecenie spółki. Na skutek odwołania "Z" sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżony akt i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazało tu dwie przyczyny orzeczenia kasatoryjnego. Pierwsza to zmiana stanu prawnego. Otóż w chwili orzekania weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045). Przewiduje ona modyfikacje w zakresie kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie bowiem z jej art. 53 ust. 3 "do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza". Uzasadniając swe rozstrzygnięcie SKO wskazało także, ze nie zapewniono możliwości czynnego udziału w postępowaniu Stowarzyszeniu "C" z siedzibą w K., które zostało dopuszczone do postępowania dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyło Stowarzyszenie "A". Domagając się jej uchylenia zarzuciło organowi II instancji: - działanie na rzecz "Z" poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w dniu, gdy weszły w życie zmienione przepisy ustawy o ochronie przyrody, - nieuwzględnienie w postępowaniu wniosków Stowarzyszenia, - brak konsekwencji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, - ograniczenie możliwości czynnego udziału Stowarzyszenia w postępowaniu, brak precyzji w protokołach z zapoznania się z aktami sprawy, Skarga zawiera również szereg uwag o charakterze polemicznym. Dotyczą one głównie dopuszczenia Stowarzyszenia "C" do postępowania oraz braku protokołu z posiedzenia niejawnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację "Z" pismem z dnia 30 marca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., którą uchyliło ono decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na początku należy wskazać, że wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce, jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Decyzja organu II instancji została wydana dnia [...] r. W tym dniu weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045). Dokonała ona znaczących zmian w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.) między innymi w zakresie kar pieniężnych wymierzanych za zniszczenie drzew i krzewów. Nowe przepisy są znacznie łagodniejsze dla podmiotów, które dopuściły się takich deliktów administracyjnych. Było to skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. poz.926) stwierdzającego niezgodność art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. wprowadziła przepis o charakterze intertemporalnym, mający zastosowanie do już toczących się postępowań. Zgodnie z jej art. 53 ust. 3 "do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza". Zatem w chwili orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie należało stosować przepisy względniejsze dla sprawcy deliktu. W ocenie składu orzekającego organ II instancji nie mógł samodzielnie ustalić przepisów "względniejszych" dla "Z" i wymierzyć kary za zniszczenie drzewa. Stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Już ta okoliczność uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Zasadne jest również stanowisko organu II instancji w przedmiocie braku umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie Stowarzyszeniu "C", gdyż zostało ono dopuszczone do postępowania już po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta B. Zarzuty skargi nie są związane ze skarżoną decyzją, ale odnoszą się do całokształtu prowadzonego przez organy administracji postępowania. Jednakże biorąc pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sąd uznaje, iż są one niezasadne. Niezależnie od tego warto wskazać, iż argumentacja Stowarzyszenia "A" może zostać podniesiona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji a następnie w ramach ewentualnego postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.