II SA/Gl 1045/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 6 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 741, w skrócie: "u.p.z.p.") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r. poz. [...]), ustalił J. F. (dalej: "skarżący") jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 11 100,00 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku ze zbyciem udziału w tej działce umową o częściowy podział majątku wspólnego i umową darowizny zawartą w dniu [...] r. Rep. [...] nr [...], a także zobowiązał do uiszczenia opłaty na wskazane konto w Banku [...] w S.. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w szczególności nierozstrzygnięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości na korzyść skarżącego i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na czysto iluzorycznym umożliwieniu udziału w postępowaniu, oraz pominięcie zgłaszanych uwag i dowodów, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że skarżący zbył przysługujący mu udział działce nr 1, położonej w M. Precyzując zarzuty domagał się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołało opis stanu faktycznego oraz obowiązujące przepisy prawa, zwłaszcza art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. Podkreśliło, że działka nr 1 będąca przedmiotem postępowania przed jej zbyciem w dniu [...] r. była we wspólności ustawowej małżeńskiej małżonków A. S. i skarżącego. Umową notarialną Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] r. małżonkowie F. dokonali częściowego podziału majątku wspólnego i zawarli umowę darowizny. W rezultacie, zgodnie z działem IV pkt 1 lit. a) i c) umowy działkę nr 1, obejmuje A. S., która przekaże skarżącemu kwotę 300 000,00 zł. tytułem spłaty. Kwota ta pochodzi z jej majątku odrębnego (por. pisemne oświadczenie z dnia [...] r.). Wprawdzie skarżący i A. S. twierdzą, że kwota ta nie jest spłatą w ramach dokonanego podziału majątku, ale rozliczeniem ze skarżącym, który wystąpił ze spółki cywilnej. Jednak z przywołanego już wcześniej aktu notarialnego z dnia [...] r. nr [...], tj. umowy o częściowy podział majątku wspólnego i umowy darowizny nie wynika aby kwota przekazana przez A. S. była spłatą dla skarżącego za wystąpienie ze spółki. Zgodnie z oświadczeniem złożonym do tego aktu notarialnego strony pozostałymi składnikami majątku podzielą się we własnym zakresie. Z przełożonego Aneksu Nr 4 do umowy spółki cywilnej z dnia [...] r., zawartego w dniu [...] r. pomiędzy skarżącym a A. S. i E. S., w pkt IV jest zapis, iż spłata skarżącego została dokonana w ramach podziału majątku wspólnego małżonków (akta administracyjne bez numeru). Z tego powodu spłata za wystąpienie ze spółki nie mogła być uwzględniona przy tym podziale. W tej sytuacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego w odwołaniu, iż otrzymana kwota jest rozliczeniem z tytułu jego wystąpienia ze spółki cywilnej. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa M. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) przedmiotowa działka znajdowała się częściowo w jednostce planu: 19MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej; RP - w terenach upraw rolnych, sadownictwa i ogrodnictwa; Z - terenach zieleni; D - w terenach dróg dojazdowych. Natomiast w nowo uchwalonym planie miejscowym przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. nieruchomość objęta jest częściowo jednostką planu o symbolu: 28MN i 29MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 6MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej; 23Z - terenach dla których przeznaczeniem podstawowym są użytki trwałe zielone, zieleń urządzona, wody powierzchniowe, zadrzewienia; 15KDD - terenach dróg publicznych. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] r. ustalił wartość całej nieruchomości po uchwaleniu obowiązującego planu na kwotę 567 000,00 zł., a przed uchwaleniem nowego planu na kwotę 419 000,00 zł., zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 148 000,00 zł. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 15% różnicy powyższych wartości została ustalona w wysokości 22 200,00 zł. Małżonkowie mają równe udziały w majątku wspólnym, a na rzecz A. S. zbywany był udział należący do skarżącego, dlatego wysokość opłaty planistycznej wynosi połowę ustalonej wysokości, tj. kwotę 11 100,00 zł. Dokonana czynność ma zatem cechy ekwiwalentnego zbycia nieruchomości, co wywołuje obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 7a § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., bowiem zgłaszane w toku postępowania uwagi i wnioski zostały przeanalizowane przez organ I Instancji. W skardze z dnia 22 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, a także błąd polegający na uznaniu, że skarżący zbył przysługujący mu udział. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli bądź jej uchylenie i przekazanie sprawy do organu I instancji ewentualnie jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że w sprawie nie ma zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bowiem skarżący nie dokonał zbycia żadnego składnika majątku na rzecz A. S. Otrzymana przez skarżącego kwota 300 000,- zł. stanowiła rozliczenie należne za wystąpienie ze spółki cywilnej P.P.H.U. "A" i czynność ta była dokonana w ramach podziału majątku wspólnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej, w zakreślonym powyżej zakresie, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z treści art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. wynika, iż właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki - w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości oraz nastąpiło zbycie nieruchomości przez jej właściciela przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Ustalona w decyzji opłata jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3359/14). W rozpatrywanej sprawie nastąpiła zmiana planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa M. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) na skutek podjęcia nowej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia [...] r. poz. [...]) i wzrosła wartość działki położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Podstawowy spór dotyczy wyjaśnienia terminu "zbycie nieruchomości", które to zbycie warunkuje możliwość naliczenia opłaty planistycznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wykładnię historyczną (nowelizację przepisu art. 36 ust 4 u.p.z.p. dokonaną ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustawy Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust 4 u.p.z.p., oznacza odpłatną czynność prawną. W pojęciu "zbycie nieruchomości" nie mieszczą się jedynie te czynności prawne, na podstawie których przenoszona jest własność (użytkowanie wieczyste) nieruchomości i które mają nieodpłatny charakter. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 302/08 przyjęto, iż termin prawny "zbycie" użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie może być, w związku z brakiem ustawowej definicji terminu "zbywa nieruchomość" szczególnym charakterem opłaty oraz niekonsekwencją ustawodawcy (obecnie art. 37 ust. 1), oraz obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny. Tylko w sytuacji, gdy zniesienie współwłasności polega na wyzbyciu się w ogóle przez niektórych współwłaścicieli przysługujących udziałów we współwłasności mamy do czynienia ze zbyciem w rozumieniu art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. Zauważyć przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r. II OPS 3/09 orzekł, iż pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził między innymi, że "opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje z dniem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas, gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas, gdy się ono materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom, dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze - podzielenia się przez właściciela nieruchomości zyskiem, jaki osiąga, a po drugie - przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu". W innym fragmencie uzasadnienia uchwały NSA stwierdza " ... w przekonaniu tym utwierdza przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca stanowi, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień "sprzedaży" nieruchomości, a nie jej "zbycia". Użycie w tym przepisie pojęcia "sprzedaż" nie jest, jak się wydaje, niedopatrzeniem ustawodawcy, jak się dość często sądzi, także w literaturze przedmiotu (T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 146). Kilka kolejnych nowelizacji ustawy nie doprowadziło przecież do zmian tego przepisu. Stosownie do jego brzmienia wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu ustala się na dzień jej sprzedaży. W ten sposób ustawodawca zdaje się podkreślać, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jeżeli nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, to nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa.". Pogląd wyrażony w wyżej przedstawionej uchwale (aczkolwiek literalnie dotyczy tylko darowizny na rzecz osób bliskich) z uwagi na uzasadnienie ma walor ogólniejszy, który można sprowadzić do stwierdzenia, iż obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstaje w sytuacjach zbycia nieruchomości przez czynność prawną o charakterze ekwiwalentnym, odpłatnym, materializującym przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Zniesienie współwłasności w ramach podziału majątku dorobkowego małżonków z reguły nie będzie miało ekwiwalentnego odpłatnego charakteru. Przedmiotem takiego podziału jest bowiem majątek wspólny (dotychczas stanowiący współwłasność) a małżonkowie nie uzyskują żadnej korzyści majątkowej. Nie mniej jednak w rozpatrywanej sprawie podział taki dokonał się w innej formule, na co należy zwrócić uwagę, a mianowicie z zaangażowaniem środków pochodzących z majątku osobistego jednego z małżonków. W sytuacji, kiedy małżonkowie nie tylko znoszą współwłasność majątku dorobkowego, ale też jednocześnie składniki majątku (dotychczas wspólnego - dorobkowego) stają się przedmiotem obrotu pomiędzy nimi a źródło rozliczenia pochodzi z ich majątków osobistych w zamian za uzyskanie własności całej nieruchomości (także tej części, której właścicielem byłby drugi małżonek w razie podziału fizycznego), to mamy do czynienia z odpłatną ekwiwalentną czynnością prawną, tj. zbyciem rodzącym obowiązek poniesienia opłaty planistycznej. Sytuacja taka nie różni się zasadniczo od zbycia udziału we współwłasności przez małżonka na rzecz jakiejkolwiek osoby trzeciej. Z analizy sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem przepisów prawa materialnego oraz reguł postępowania określonych w przepisach k.p.a. (w tym i powołanych w skardze). Organ II instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i uczynił to zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.), oraz dokonał wszechstronnej ich oceny, jak też analizy obowiązujących przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie, oraz na tej podstawie dokonał trafnych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.). Wbrew zarzutom organ II instancji odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.