II SA/Gl 1046/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r.; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. A. R. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla budowy na działce nr 1 w C. przy ul. [...] wolnostojącego nośnika reklamowego, służącego umieszczaniu reklamowych afiszy i obrazów świetlnych. Wysokość słupa (słupów) podtrzymujących tablicę reklamową określono na max. 1300 cm. Tablice reklamowe określono jako dwustronne lub trójstronne o wymiarach 410 x 1210 cm. Wskazano, że słup (słupy) nośne mocowane będą do fundamentu betonowego. Wjazd na drogę publiczną istniejącym zjazdem z ul. [...] Określono także usytuowanie obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich, w tym dróg publicznych. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wnioskodawca zmodyfikował swój wniosek w zakresie dotyczącym całkowitej wysokości nośnika z [...]m na [...]m. W sprawie sporządzona została analiza opisowa i graficzna. Dla jej przeprowadzenia wytyczono wokół działki teren analizowany o długości ok. [...] m. Z mapy wynika, że do analizy przyjęto teren leżący po tej stronie ulicy [...], po której znajduje się działka objęta wnioskiem. Działka leży przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...]. Sporządzający analizę stwierdził, że do analizy przyjęto działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co nieruchomość wnioskodawcy, czyli od ul. [...]W obszarze analizowanym istnieje zabudowa o funkcji usługowej. Stanowi ją budynek na sąsiedniej działce przy ul [...], parterowy, w którym mieści się wypożyczalnia samochodów, sprzedaż hurtowa wyrobów hutniczych oraz agencja ubezpieczeniowa. Pozostałe nieruchomości nie są zabudowane. Na działce objętej wnioskiem znajdują się już dwa urządzenia reklamowe o wysokości poniżej 8 m. Stwierdzono, że przy ul. [...] nie istnieją inne urządzenia reklamowe, pozwalające ustalić parametry dla wnioskowanej inwestycji. Wobec powyższego zaniechano ustaleń w zakresie pozostałych wymagań, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba wpisana na listę Okręgowej Izby Urbanistów i [...] Okręgowej Izby Architektów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, które określił jako budowa wolnostojącego świetlnego urządzenia reklamowego o wysokości 17,10 m. W podstawie prawnej podał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazał, że działka objęta wnioskiem położona jest na terenie pozbawionym planu, u zbiegu dwóch dróg publicznych o kategorii krajowej. Na działce znajdują się dwa wolnostojące nośniki reklamowe o wysokości poniżej 8 m. Zostały one wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wydaniu decyzji ustalających warunki zabudowy. Uzasadniając odmowę ustalenia warunków w niniejszej sprawie, organ podał, że w obszarze analizowanym brak jest urządzeń reklamowych, pozwalających ustalić parametry dla urządzenia objętego wnioskiem. Teren analizowany wyznaczono w oparciu o parametry frontu działki. W obszarze tym znajduje się zabudowa usługowa nie przekraczająca wysokości 8 m. Pozostałe działki dostępne od ul. [...] nie są zabudowane, jakkolwiek wydano dla nich decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji usługowych. Istniejące zagospodarowanie terenu nie pozwala zatem na wyznaczenie wymagań dla nowej zabudowy. Nie istnieją w nim także obiekty tak wysokie, jak planowany. Jakkolwiek wnioskodawca zmienił wniosek i podał mniejszą wysokość urządzenia, to nadal znacznie odbiega ona od wysokości obiektów istniejących. Ustalenie warunków zabudowy jest uzależnione od spełnienia wszystkich wymagań, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, brak jednego z nich uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca podniósł, że organ wadliwie zakwalifikował nośnik reklamowy do obiektów budowlanych i błędnie przeprowadził procedurę ustalania warunków zabudowy. Wniosek inwestora jest zasadny, gdyż na działce objętej wnioskiem istnieje już określony rodzaj zabudowy, tożsamy z planowaną. Urządzenie reklamowe jest budowlą techniczną i nie można ustalać dla niego wymagań jak dla budynku mieszkalnego. Nie jest zasadne twierdzenie, że nośnik wyższy niż już istniejące nie jest kontynuacją zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla takiego obiektu jak tablica reklamowa, w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie jest uzasadnione. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdziło, że w sytuacji braku planu miejscowego, każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków jest możliwe w sytuacji łącznego spełnienia wymienionych w przepisie przesłanek. Przeprowadzona analiza wykazała, że nie są spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy. W szczególności na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa pozwalająca na ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji, albowiem nie występują urządzenia reklamowe o wysokości ok. 17 m. ani inne obiekty o podobnych gabarytach. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga każda inwestycja prowadząca do zmiany zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Ze względu na swe parametry urządzenie prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu i wymaga ustalenia warunków zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zwrócił się o uchylenie decyzji organu obu instancji, wyznaczenie innego organu do rozpoznania wniosku i wydania decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Opisał przebieg postępowania i zarzucił, że organy pominęły fakt zmiany wysokości urządzenia, zgłoszonej przez wnioskodawcę. Wybiórczo także akcentują jeden parametr urządzenia, jakim jest wysokość. Zwrócił uwagę, że działka ma dostęp do dwóch dróg publicznych i od strony ul. [...]znajduje się trakcja elektryczna, której słupy mają ponad 20 m wysokości. Zarzucono, że stanowisko Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie nie jest neutralne, albowiem chroni on ekonomiczne interesy Miejskiego Zarządu Dróg, pobierającego opłaty za zajęcie pasa drogowego. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podniósł, że naruszono jego prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Gabaryty nośnika wynikają ze znormalizowanych wielkości plansz reklamowych i nie jest możliwe dowolne ich projektowanie. Oprócz działki 1 nośniki reklamowe znajdują się także na działkach nr 2 i 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważono, że argument odwołujący się od parametrów słupów trakcji elektrycznej nie jest zasadny, albowiem należy ona do kategorii obiektów liniowych i nie można jej traktować jako obiektu wyznaczającego parametry nowej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Teren objęty zamiarem inwestycyjnym skarżącego pozbawiony jest planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnie organy wskazały, że ustalenie warunków jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wadliwie jednak, w ocenie Sądu, organy doszły do przekonania, że stwierdzony stan wyklucza dopuszczalność ustalenia warunków dla opisanego we wniosku obiektu ze względu na parametry istniejącej zabudowy. Wniosek taki jest przedwczesny a sprawa wymaga rozważenia kwestii do tej pory nie uwzględnionych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy w szczególności co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymagania te dotyczą możliwości ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Powołana regulacja ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego i zagwarantować, że w sytuacji braku planu, zagospodarowanie nowych terenów będzie się odbywać w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego. Należy jednak mieć na względzie, że zasadniczym instrumentem służącym wprowadzaniu ograniczeń w możliwym sposobie zagospodarowania terenu jest plan miejscowy, któremu przysługuje status aktu prawa miejscowego. Ustalanie parametrów zabudowy w trybie decyzji administracyjnej jest instytucją mającą umożliwić właścicielom gruntów realizację ich uprawnień związanych z prawem do zagospodarowania i korzystania z własności w sytuacji braku planu i nie nadaje się do stosowania w charakterze instrumentu prowadzenia polityki urbanistycznej przez gminę, z zasady bowiem wydane decyzje mają charakter indywidualny i ograniczony do pewnego, stosunkowo niewielkiego fragmentu terenu, objętego analizą. Parametry planowanych inwestycji wyznaczane są w zakresie i w sposób określony dwoma rozporządzeniami Ministra Infrastruktury: rozporządzeniem z dnia [...] r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) i rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 drugiego z wymienionych rozporządzeń, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Należy zauważyć, że jakkolwiek w aktach znajduje się mapa odpowiadająca wskazanym rygorom, to granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone na pomniejszonej kopii tej mapy. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na uznanie skuteczności przeprowadzonej analizy, zachowana została bowiem wymagana skala. W sprawie został wyznaczony teren poddany analizie. Wynika z niej, że działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie funkcji, którą rozpoznano jako usługową. W sprzeczności z taką funkcją nie pozostaje lokalizacja urządzenia służącego reklamie. W istocie organy dopuszczalności realizacji tablicy ze względu na funkcję terenu sąsiedniego nie negowały. Tablice reklamowe co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią raczej element uzupełniający istniejącego zagospodarowania. Drugą kwestią są parametry planowanego zagospodarowania. W tym zakresie organy przyjęły, że wyniki analizy nie pozwalają na ustalenie warunków, albowiem w terenie brak jest tablic o wymiarach zbliżonych do projektowanej. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) reguluje ustalanie takich parametrów, które są charakterystyczne dla obiektów kubaturowych – linia zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji, geometria dachu. Parametry te nie dają się zastosować w przypadku zamiaru zlokalizowania tablicy reklamowej i nie nadają się do wyznaczenia jej parametrów. W konsekwencji przepisy prawa nie zawierają regulacji dotyczącej sposobu ustalanie wskaźników dla takich tablic. Podstawą dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z istniejącym na sąsiednich działkach zagospodarowaniem jest w tej sytuacji samodzielnie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględnienie parametrów istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich, w tym gabarytów i formy. Brak jest przy tym zarówno przepisów, które mogłyby uzasadnić tezę, że dopuszczalna jest realizacja tylko tablic o parametrach ściśle odpowiadających tablicom już istniejącym, jak też regulujących dopuszczalny poziom odstępstw od parametrów stwierdzonych w terenie. Ocena dopuszczalności realizacji konkretnego nośnika wymaga zatem wnikliwej argumentacji. Zasadny jest w tym kontekście zarzut, że organy nie uwzględniły korekty złożonego wniosku i prowadziły argumentację w stosunku do tablicy, której wysokość określały na 17,1 m, podczas gdy po zmianie wysokość tę zaplanowano do 14 m. W konsekwencji stwierdzono, że ustalenie warunków nie jest możliwe, albowiem w terenie nie istnieją obiekty o wysokości 17 m. Nawet, jeśli stwierdzenie to odpowiada faktom, to nadal nie uzasadnia, dlaczego narusza zasadę dobrego sąsiedztwa lokalizacja tablicy o wysokości 14 m i dlaczego różnica w wysokości między tablicami istniejącymi a projektowaną narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Sąd podziela także argument skarżącego, że działka jest dostępna od strony dwóch ulic, skoro leży na skrzyżowaniu dróg, wobec czego ma wpływ na spójność zagospodarowania także obszaru skrzyżowania i tablice reklamowe ewentualnie zlokalizowane na działkach dostępnych z ulicy [...] winny być uwzględnione przez organy. Sąd nie podziela natomiast tezy, że w postępowaniu o ustalenie warunków ma znaczenie zagospodarowanie działki objętej wnioskiem, skoro ustawa nakazuje przeprowadzić analizę w odniesieniu do działek sąsiednich. Nie są także elementami zagospodarowania uwzględnianymi w procedurze ustalania warunków zabudowy, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, ze względu na wyłączenie uregulowane w art. 61 ust.3 ustawy. W końcu należy wyjaśnić skarżącemu, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do decydowania o wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym określonych organów czy ich pracowników. Kwestie te regulują przepisy rozdziału 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Okolicznością mająca wpływ na ocenę legalności decyzji może być sytuacja udziału w postępowaniu organu lub pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy prawa od rozpoznania sprawy, sytuacja taka w niniejszej sprawie jednak nie została ujawniona. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.