II SA/Gl 1047/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2017 r. sprzeciwów Z.I, B.I., W.I., L.I. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Z.I. i B.I. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz W.I. i L.I. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta D. odmówił wnioskodawcy, J. S., określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia p.n.: "Warsztat samochodowy", przewidzianego do realizacji w J., ul. [...] na działce nr 1. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania wskazując następnie, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nie uzgodnił ww. przedsięwzięcia. Nadto inwestor wezwany do przedłożenia ujednoliconej treści raportu pomimo wielokrotnych wezwań nie uczynił tego w wyznaczonym przez organ terminie, który upłynął 13 czerwca 2015 r. (wniosek pełnomocnika z dnia 22 lipca 2016 r. o przywrócenie terminu został oddalony albowiem zdaniem organu został on złożony po terminie, nie wykazał braku winy inwestora, a nadto nadal nie złożono przedmiotowego raportu). W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez r. pr. K. M. odwołania, uznanego przez organ odwoławczy, jak wynika z części nagłówkowej wydanej przezeń decyzji, za wniesione przez J. S. i K. S. (kontrowersje i wątpliwości co do strony odwołującej się, którą pełnomocnik reprezentował, zostaną ukazane w dalszej części uzasadnienia) decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium na szeregu stronach przytoczyło i omówiło normy regulujące rozmaite kwestie związane z decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie, uzasadniając konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzuciło organowi I instancji w pierwszej kolejności, iż strona na wezwanie organu z dnia 28 lutego 2013 r. aby przedłożyła kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym przedsięwzięcie będzie realizowane oraz obejmującej obszar, na który przedsięwzięcie będzie oddziaływać przy piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. przesłała m.in. wyrys z mapy ewidencyjnej. W ocenie Kolegium, dokument ten nie spełniał jednakże wymogów z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2016, poz. 353, z późn. zm. dalej jako: "ustawa z 2008 r."), bowiem na ww. dokumencie brak zarówno oznaczenia obszaru, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, jak i stosownego opisu, z którego w sposób jednoznaczny wynikałoby na jaki obszar przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Wobec niespełnienia wymogów wniosku nie sposób uznać, zdaniem Kolegium, aby ustalenia organu I instancji odnośnie określenia kręgu stron były prawidłowe. Organ I instancji nie podjął też próby ustalenia we własnym zakresie zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, do czego był zobligowany, a oparł się na przedłożonej ewidencji. Koniecznym jest zatem w pierwszej kolejności uzupełnienie wniosku o brakujące elementy i w następstwie kompletnego wniosku przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia kręgu stron. Nadto w treści decyzji nie wskazano konkretnie jakim podmiotom oprócz wnioskodawcy, przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, oraz na jakiej podstawie. Kolegium wskazało nadto, że dokonując ustaleń w zakresie kręgu stron przedmiotowego postępowania organ I instancji winien mieć również na względzie, że wnioskodawcą (inwestorem) przedsięwzięcia była osoba fizyczna tj. J. S., współwłaściciel nieruchomości, na której zaplanowano realizację przedsięwzięcia. Z kolei odwołanie zostało wniesione w imieniu J. S. i B. S., jako wspólników "A" Sp. jawna z siedzibą w J. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby ww. Spółka była następcą prawnym ww. osoby fizycznej i przysługiwał jej status strony tego postępowania. Wyjaśnienia zatem w ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wymaga kwestia, czy ww. podmiot jest stroną postępowania oraz z czego interes prawny wywodzi. Kolegium zarzuciło następnie organowi I instancji, że choć pismem z dnia 25 listopada 2016 r., strona przedłożyła kartę informacyjną przedsięwzięcia sporządzoną w listopadzie 2016 r. jednocześnie wnosząc o konwalidację czynności prawnych, których brak uniemożliwiał wydanie decyzji środowiskowej to organ I instancji nie odniósł się do ww. dokumentu, a w dniu [...] r., wydał decyzję odmowną w sprawie. Nadto art. 50 k.p.a. nie zawiera terminu w którym strona winna uczynić zadość wezwaniu. Oczywistym jest, iż w wezwaniu winien zostać określony termin, jednakże w tej sytuacji ma on charakter porządkowy (instrukcyjny). Nie jest to więc termin bezwzględny, a jego przekroczenie nie rodzi konsekwencji prawnych w postaci bezskuteczności czynności dokonanej po upływie tego terminu. Kolegium podniosło też, iż podstawą odmowy uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia było niewykazanie przez organ I instancji w oparciu o jakie dowody zostanie wydana decyzja. W świetle stwierdzonych nieprawidłowości, nie sposób uznać, aby odmowa wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań została wydana zasadnie. Wobec niezbadania przez organ I instancji całości materiału dowodowego sprawy, w szczególności sporządzonej w listopadzie 2016 r. karty informacyjnej przedsięwzięcia, a w konsekwencji także niemożliwości odniesienia się do ww. dokumentu przez organy współdziałające, w aktualnym stanie faktycznym sprawy brak podstaw do stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 80 ust. 2 ustawy. Kolegium zarzuciło wreszcie organowi I instancji, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji została wskazana w sposób niepełny. Organ I instancji w podstawie prawnej powołał przepis art. 104 k.p.a., bez wskazania paragrafu tego przepisu. Nadto uzasadnienie decyzji zostało sporządzone przez organ I instancji w sposób, zdaniem Kolegium, nieprawidłowy. Uzasadnienie to winno bowiem m.in. zawierać ustosunkowanie się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji, tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera ww. elementu. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem z jakich przyczyn nie uwzględnił przedłożonej przez stronę karty informacyjnej przedsięwzięcia, sporządzonej w listopadzie 2016 r. Wspólnym pismem z dnia 19 października 2017 r. reprezentowani przez adw. R. M. małżonkowie Z. I. i B. I. oraz małżonkowie W. I. i L. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwy od decyzji organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił, zarzut ten rozwijając w uzasadnieniu, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 i 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej podczas gdy w realiach sprawy istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia. Jak wskazał bowiem pełnomocnik r. pr. K. M. w odwołaniu z 28 grudnia 2016 r. odwołanie to zostało wniesione przez "A" Sp. jawna z siedzibą w J. Wskazany podmiot nie posiadał statusu strony w toku postępowania przed organami administracyjnymi, dlatego też odwołanie nie pochodziło od strony postępowania. Organ II instancji winien był zatem wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jednakowoż organ II instancji w trybie nieznanym ustawie doprowadził do zmiany strony wnoszącej odwołanie. W odpowiedzi na wystosowane do niego pismo z dnia 8 września 2017 r. pełnomocnik Spółki w dniu 21 września 2017 r. (data wpływu) oświadczył bowiem, że wniósł odwołanie nie w imieniu Spółki lecz w imieniu J. i K. S. Zdaniem skarżących w dniu 21 września 2017 r. złożono zatem nowe odwołanie, które niewątpliwie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Niezależnie od powyższego nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji SKO nie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego ani nie zakwestionował przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazał ich powtórnego przeprowadzenia, w istocie więc nie powołał żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym. Sprzeciwy zostały wniesione w terminie. W odpowiedzi na sprzeciwy organ II instancji wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 zwanej dalej p.p.s.a.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. wykazało, że rozstrzygnięcie to dotknięte jest uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowe sprzeciwy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiały zostać uwzględnione. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, iż organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować w konsekwencji należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta, stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Podkreślenia wymaga też, że stosownie do przywołanego paragrafu przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, organ drugoinstancyjny powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnienie decyzji, wobec której w niniejszej sprawie wniesiono sprzeciw, wymogów tych zdaniem Sądu nie spełnia. Nie wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, nie wskazuje też organowi temu jakie okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania, wymagają dalszych wyjaśnień. Zawiera nadto niejasności i wewnętrzne sprzeczności. Wskazać w tym miejscu należy, że uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstacyjnej Kolegium podało w pierwszej kolejności brak należytego określenia przez wnioskodawcę obszaru oddziaływania inwestycji i nie podjęcie przez organ I instancji własnych ustaleń, co zdaniem Kolegium mogło mieć wpływ na ustalenie stron postępowania. Zarzut ten zdaniem Sądu ma charakter ogólnikowy albowiem Kolegium nie wskazało, choćby tylko w trybie przypuszczającym, żadnych stron, które mogłyby zostać w postępowaniu pominięte bądź które zostały uwzględnione bez potrzeby. Co więcej organ I instancji wskazał w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania a Kolegium sposób ten (oparcie się na analizie ewidencji gruntów) skrytykowało nie wskazując czy i które z poczynionych ustaleń okazały się być faktycznie wadliwe. Odnosząc się do kwestii kręgu stron prowadzonego postępowania Kolegium wskazało nadto, że odwołanie wniosły nie osoby fizyczne lecz Spółka, a nadto Spółka ta nie była stroną postępowania pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji Kolegium nakazało organowi I instancji w ramach ponownego rozpoznania sprawy zbadanie interesu prawnego Spółki. Wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że choć postępowanie administracyjne toczyło się z wniosku osoby fizycznej, J. S., to odwołanie z dnia 28 grudnia 2016 r. r. pr. K. M. wniósł określając stronę skarżącą jako cyt. "J. S. i K. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" Sp. J. z siedzibą w J.". Odwołanie wpłynęło do organu w dniu 3 stycznia 2017 r. Następnie na wezwanie Kolegium pełnomocnik nadesłał pełnomocnictwo udzielone mu przez ww. Spółkę. W piśmie towarzyszącym z dnia 24 maja 2017 r. r. pr. K. M. podkreślił, że jest upoważniony do reprezentowania strony t.j. Spółki w sprawie z odwołania ww. Spółki od przedmiotowej decyzji. Następnie na wezwanie Kolegium o udzielenie informacji czy Spółka wnosi o zastosowanie w sprawie ustawy z 2008 r. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. pełnomocnik wskazał, że w imieniu Spółki wnosi o rozpatrzenie sprawy w oparciu o przepisy ustawy z 2008 r. sprzed nowelizacji. Pismem z dnia 8 września 2017 r. (a więc zredagowanym ponad 9 miesięcy od wniesienia odwołania) Kolegium wezwało ww. adwokata do wskazania czy odwołanie wniósł w imieniu J. i cyt. "B." (mylne przywołanie imienia ma miejsce parokrotnie w formułowanych przez SKO dokumentach) S. czy też w imieniu Spółki. W całkowitej sprzeczności z wszystkimi swoimi dotychczasowymi oświadczeniami r. pr. K. M. w piśmie z dnia 21 września 2017 r. zmienił zdanie i wskazał, że odwołanie wniósł w imieniu K. S. i J. S. Dołączył wystawione przez ww. osoby pełnomocnictwa. W konsekwencji, jak wynika z części nagłówkowej zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że odwołanie zostało wniesione przez K. S. i J. S., a w początkowej części uzasadnienia oceniło, iż odwołanie było dopuszczalne. Zdaniem Sądu ocenę tę można zaakceptować. Wobec bowiem faktu, iż wskazana w odwołaniu Spółka składa się z tych samych wspólników, którzy jako osoby fizyczne byli stronami postępowania (K. S. i J. S.), uchybienie w postaci błędnego ich wskazania jako Spółki w odwołaniu, wbrew twierdzeniom wniesionych w sprawie sprzeciwów, nie zmienia faktu, iż w istocie to właśnie wymienione osoby fizyczne, jako strony wniosły odwołanie. Dziwi jedynie dlaczego Kolegium powstałą wątpliwość wyjaśniło dopiero po 9 miesiącach od wniesienia odwołania. Co najmniej dziwi też, że profesjonalny pełnomocnik, który przez cały okres ten, aż do września 2017 r., utrzymywał, że występuje w imieniu Spółki i dopiero wówczas zmienił zdanie, w istocie przez miesiące te tak jakby nie wiedział kogo w sprawie reprezentuje. Z dokonaną przez Kolegium oceną, iż odwołanie w istocie wniosła nie Spółka lecz osoby fizyczne, co uprawniało do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania, w całkowitej sprzeczności stoi przywołany wyżej fragment uzasadnienia, w którym organ wywodzi, iż w rzeczywistości odwołanie wniosła Spółka, a nie osoby fizyczne, a jako że nie była ona stroną postępowania organ I instancji winien zbadać jej interes prawny. Wywód ten nie tylko pozostaje w ewidentnej niezgodzie z uprzednim przyjęciem przez organ, iż odwołanie wniosły osoby fizyczne, lecz nadto nakazuje organowi I instancji zbadać interes prawny podmiotu wnoszącego odwołanie co w rzeczywistości jest bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego. Nadto wskazując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium podniosło, iż nieuzgodnienie przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska było wynikiem nie sprzeczności w dokumentacji lecz wadliwego działania organu I instancji. Kolegium nie wskazało jednak temu organowi jakie czynności winien w tym zakresie podjąć i jaki zakres wymaga w tej mierze wyjaśnienia. Kolegium wreszcie parokrotnie postawiło organowi I instancji zarzut nierozważenia całości materiału dowodowego. Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. pełnomocnik strony przedłożył bowiem kartę informacyjną przedsięwzięcia, sporządzoną w listopadzie 2016 r., jednocześnie wnosząc o "konwalidację czynności prawnych których brak uniemożliwiał wydanie decyzji środowiskowej". Jak wskazuje Kolegium do dokumentu tego organ I instancji się nie odniósł, nie rozważył go merytorycznie, nie przekazał organom współdziałającym, co także powoduje konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd zauważa w tym miejscu, że choć istotnie pełnomocnik w podanej wyżej dacie, notabene ponad rok po upływie wskazanego przez organ terminu, kartę informacyjną złożył to jednak w sposób odmienny od pierwotnego wniosku, na podstawie którego toczyło się paroletnie postępowanie, oznaczała ona osobę inwestora. O ile bowiem postępowanie do czasu złożenia ww. karty toczyło się z wniosku J. S. to na karcie, wskazującej że stanowi sporządzony w listopadzie 2016 r. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, widnieją dwie osoby wskazane jako inwestorzy: J. S. i K. S. Także w części merytorycznej obie osoby oznaczone są kilkakrotnie jako wnioskodawcy i inwestorzy, jednoznacznie sugerując tym samym, że w istocie jest to nowy wniosek, inny niż pierwotny. Istotnie do dokumentu tego organ I instancji nie odniósł się w zaskarżonej do Kolegium decyzji, czego jednak nie musiałby czynić gdyby faktycznie karta stanowiła nowy wniosek wszczynający odrębne, nowe postępowanie administracyjne. Warto w tym miejscu wskazać, że pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. organ I instancji wezwał pełnomocnika do wyjaśnienia czy przedmiotowa karta stanowi nowy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na ww. wezwanie r. pr. K. M. pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. potwierdził niejako złożenie nowego wniosku wszczynającego odrębną sprawę stwierdził bowiem, że z uwagi na złożenie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wnosi "o zawieszenie ewentualnego nowego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy będącej w toku". Także zarzuty Kolegium, iż organ I instancji nieprecyzyjnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, ograniczając się do podania numeru artykułu bez podania paragrafu oraz zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do ww. karty informacyjnej – nie wskazują by okoliczności te uprawniały do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie zarzuciło bowiem by uchybienia te powodowały niewyjaśnienie okoliczności sprawy w stopniu wymaganym przez ww. normę. W konsekwencji, uwzględniając powyższe uwagi, organ II instancji winien ponownie rozważyć jakie rozstrzygnięcie winno w sprawie zostać wydane. Podjęte rozstrzygnięcie organ należycie uzasadni, odnosząc się także do sformułowanych w skardze tez i zarzutów strony skarżącej. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić wniesione sprzeciwy i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących w przypadku Z. i B. I. solidarny wpis od wniesionego przez nich sprzeciwu (200,00 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480,00 zł), a także opłatę od pełnomocnictwa (17,00 zł), a w przypadku W. i L. I. solidarny wpis od wniesionego przez nich sprzeciwu (200,00 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480,00 zł), a także opłatę od pełnomocnictwa (17,00 zł) orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1800 z późn. zm.). .