II SA/Gl 1047/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący B. O. wystąpił do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego: 1) na pozostawienie stawu na działce nr ewid. 1 w M., 2) na dalsze wykorzystanie przez 20 lat stawu na działce nr 2 w C.. Starosta [...] przekazał powyższy wniosek do rozpoznania Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w G.. Organ ten pismem z dnia [...] r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w zakresie części opisowej i graficznej operatu oraz do sprecyzowania jego treści poprzez wskazanie, czy stanowi on wniosek o legalizację urządzenia wodnego (pkt 1 wniosku) oraz udzielenie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód (pkt 2). W odpowiedzi skarżący pismem z dnia [...] r. potwierdził, że wniosek dotyczy legalizacji urządzenia wodnego oraz zezwolenia na szczególne korzystanie z wód. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji powtórnie wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku w zakresie części graficznej operatu oraz uiszczenia opłaty skarbowej – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Następnie pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków. Skarżący pismem z dnia [...] r. wystąpił do organu o przedłużenie terminu do uzupełnienia dokumentów, przedkładając dowód uiszczenia opłaty skarbowej. Jednak organ I instancji pismem z dnia [...] r. poinformował o pozostawieniu tego pisma bez rozpoznania oraz o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek likwidacji sztucznego zbiornika wodnego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zlokalizowanego w części na działce nr 1 w M. oraz w części na działce nr 2 w C. wraz z urządzeniami wodnymi, np. grobli czołowej wykonanej w celu piętrzenia wody oraz określił warunki wykonania obowiązku oraz termin jego wykonania (do dnia [...] r.) Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 190 ust. 3 i art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). W uzasadnieniu po zacytowaniu treści powyższych przepisów organ I instancji wyjaśnił, że co prawda skarżący wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego, lecz na wezwanie organu nie uzupełnił jego braków. Nadto, z uwagi na usytuowanie przedmiotowego stawu częściowo na działce, która nie stanowi jego własności, lecz jest własnością G.G., skarżący i tak nie mógłby uzyskać decyzji legalizacyjnej. Stąd też należało nałożyć na niego obowiązek likwidacji urządzenia wodnego. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez błędne przyjęcie, że wybudował sztuczny zbiornik wodny, podczas gdy staw istniał na nieruchomości od wielu lat i został przez niego nabyty wraz z nieruchomością, a jedynie odtworzył uszkodzoną groblę i przywrócił poprzedni poziom wody, - brak wszechstronnego zbadania sprawy w celu ustalenia, jakie gatunki zwierząt zamieszkują przedmiotowy zbiornik, co skutkuje naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 46 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142) oraz § 6 ust. 1 pkt 7 rozp. Min Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, - art. 10 § 1 kpa z powodu uniemożliwienia mu wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, a także wyznaczenia zbyt krótkiego terminu do przedłożenia operatu wodnoprawnego. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania stwierdził, że wszczynając postępowanie poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału. W toku postępowania uwagi złożył jedynie właściciel działki, na której usytuowany jest częściowo przedmiotowy staw. Zarówno obowiązująca poprzednio ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), jak i obecna ustawa, definiowała podobnie pojęcie urządzenia wodnego i przewidywała stosowanie przepisów dotyczących ich wykonania, odpowiednio do odbudowy. Zatem wykonanie zbiornika, jak i jego odbudowa wymagały uzyskania pozwolenia (art. 389 pkt 6 ustawy z 2017 r. oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2001 r.). Skarżący nie złożył jednak żadnych wyjaśnień, ani nie przedłożył dokumentów, potwierdzających legalność wykonanych prac. Nie złożył też wniosku o legalizację urządzenia, gdyż został on pozostawiony bez rozpoznania jako niekompletny, mimo dwukrotnego wezwania o uzupełnienie w zakresie wymagań z art. 132 ustawy z 2001 r. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że na powierzchni lub w okolicy stawu zauważone zostały gatunki zwierząt, podlegające ochronie gatunkowej, nie świadczy o tym, że jest on ich siedliskiem. W sąsiedztwie znajdują się też inne stawy. Sam skarżący w odwołaniu podał też, że staw był zarośnięty i zaniedbany, a grobla czołowa była uszkodzona przez warunki atmosferyczne i rozjeżdżane przez okolicznych rolników. Stąd też uszkodzona grobla została odbudowana. Zatem odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne ustalenie, że wykonał urządzenie wodne, podczas gdy wykonał remont grobli, który miał na celu utrzymanie urządzenia wodnego w stanie zapewniającym zachowanie jego funkcji, 2) brak wszechstronnego zbadania stanu faktycznego w zakresie ustalenia gatunków zwierząt, które zamieszkują zbiornik wody, 3) naruszenie art. 10 § 1 kpa. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumenty, skarżący podniósł, że w obrocie funkcjonują dwie sprzeczne decyzje, gdyż pierwszą decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta M. orzekł o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Wówczas organ ustalił, że skarżący dokonał oczyszczenia stawu oraz remontu istniejących od początku XX wieku urządzeń wodnych. Powyższą decyzję skarżący dołączył do skargi, domagając się przeprowadzenia dowodu z jej treści. Stąd też skarżący zarzucił, że w niniejszym postępowaniu błędnie przyjęto, że dokonał budowy stawu i odbudowy grobli, podczas gdy jedynie przeprowadził jej remont, co nie wymaga wykonania operatu wodnego zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 2001 r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu skoro przepisy ustawy – Prawo wodne, nie definiują pojęć odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki i remontu, należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Skoro skarżący wykonał odtworzenia uszkodzonej grobli, co przywróciło stan pierwotny stawu, który uzyskał poprzedni poziom wody. Zatem działanie skarżącego ograniczyło się do odbudowy grobli w celu przywrócenia stanu pierwotnego. Wykonana odbudowa grobli poprzez spiętrzenie wody i jej zebranie w zbiorniku, miała wpływ na zasoby wodne, a zatem wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zwolnienie dotyczyło tylko prac w funkcjonujących urządzeniach wodnych. Przedmiotowe urządzenie poprzednio nie funkcjonowało, a wykonane przez skarżącego prace spowodowały przywrócenie mu poprzedniej funkcji. Przywołana w skardze decyzja dotyczyła zaś zmiany stanu wody na gruncie (art. 29 ustawy). Z jej uzasadnienia wynika, że skarżący odbudował urządzenie wodne tzn. groblę oraz w trakcie remontu wykonał dodatkowe urządzenia (rury przelewowe). Stąd też jej ustalenia są zbieżne ze stanowiskiem w niniejszej sprawie, aczkolwiek nie wiadomo, czy decyzja ta jest ostateczna. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i złożył kserokopię operatu wodnoprawnego z [...] r. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, przechylając się do argumentacji organu. Podał, że przywołana w skardze decyzja nie jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki, obligujące organy do wydania nakazu likwidacji przedmiotowego stawu. Z mocy art. 190 ust. 1 ustawy – Prawo wodne z 2017 r., wyżej powołanej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednie dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz art. 422. Braki w przywołanej dokumentacji są wiec brakami formalnymi, podlegającymi uzupełnieniu w trybie art. 64 kpa. Przepis ten określa 7-dniowy termin uzupełnienia braków podania. Do wniosku dołącza się m.in. operat wodnoprawny, spełniający wymogi z art. 408 i art. 409 ustawy. Skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o legalizację lub nieuzyskania decyzji o legalności urządzenia wodnego, jest obowiązek jego likwidacji na podstawie decyzji organu Wód Polskich, w której ustala się warunki i termin wykonania tego obowiązku (art. 190 ust. 13 ustawy). Jeżeli likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, właściwy organ może nałożyć na właściciela obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom (ust. 14 tego przepisu). Przepisy dotyczące wykonania urządzenia stosuje się odpowiednio do jego odbudowy i przebudowy (art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Jedynie roboty związane z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji zwolnione są od rygorów Prawa wodnego. Analogiczny stan prawny obowiązywał pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy wymagał pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, a także odbudowę, rozbudowę przebudowę z wyłączeniem robót związanych z utrzymaniem urządzeń w celu zachowania ich funkcji (art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2001 r.). Wreszcie, wymóg pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie, odbudowę, rozbudowę, przebudowę urządzenia wodnego, przewidywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm.) W niniejszej sprawie nie ustalono daty (okresu) wykonania przedmiotowego stawu. Sporny jest też zakres robót, wykonanych przez skarżącego po nabyciu przez niego nieruchomości. Jednak istotny jest fakt, że występując z wnioskiem o legalizację (pozostawienie) przedmiotowego stawu, skarżący złożył operat, co prawda niekompletny, lecz z jego treści wynika jednoznacznie, że w [...] r. była to łąka, a przed [...] r. rozpoczęto prace nad odtworzeniem stawów poprzez usunięcie wierzchniej warstwy roślinnej (str. 12 operatu). Taki stan rzeczy autor operatu ustalił na podstawie fotoortomapy. Dokument ten został złożony przez skarżącego i jego treść koreluje z twierdzeniami, podniesionymi w odwołaniu, co do zakresu wykonanych przez niego robót. Mianowicie, skarżący podał, że odtworzył uszkodzoną groblę i przywrócił poprzedni poziom wody. Dla oceny legalności wykonanych robót miarodajny jest stan prawny z daty ich wykonania. Zatem roboty te skarżący wykonał pod rządami ustawy z 2001 r. Ich zakres wykracza poza prace związane z utrzymaniem urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji. Do [...] r. było to jedynie zagłębienie w terenie z powodu uszkodzonej grobli. Nadsypanie grobli i napełnienie zbiornika wodą przywróciło mu funkcję stawu. Roboty te stanowią zatem odbudowę (odtworzenie) stawu i wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Jest poza sporem, że skarżący przed odtworzeniem grobli celem napełnienia stawu wodą nie wystąpił o uzyskanie wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Chybiony jest zatem zarzut skarżącego co do błędnej kwalifikacji robót, gdyż jego zdaniem stanowiły jedynie remont. Remont polega na przeprowadzeniu naprawy w funkcjonującym stawie, czyli zbiorniku napełnionym wodą. Operat wodnoprawny z [...] r. z dołączona fotoortomapą obiektywnie dowodzi, że w [...] r. była to łąka. Nie mógł więc odnieść skutku zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. z powodu błędnej kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżącego robót. Przywołana w skardze decyzja Burmistrza Miasta M., nie stoi też w sprzeczności z wydanym nakazem likwidacji przedmiotowego stawu. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, decyzja ta zapadła na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne z 2001 r. Decyzja ta nie korzysta też z waloru ostateczności. Stąd też brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Nadto, treść tej decyzji nie może stanowić dowodu co do prawnej kwalifikacji robót, wykonanych przez skarżącego. Remont, zdefiniowany w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), oznacza roboty w istniejącym obiekcie. Staw do [...] r. nie pełnił funkcji urządzenia wodnego, gdyż było zamulone, a grobla uszkodzona. Skarżący przywrócił zatem funkcję stawu. Nie mógł też odnieść skutku nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego z powodu braku ustaleń co do siedliska gatunków prawnie chronionych. Wykonana przez skarżącego inwentaryzacja faunistyczna winna być uwzględniona na etapie wykonania decyzji zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo wodne z 2017 r. Wydana decyzja nie narusza zatem art. 4 ust. 1, art. 46 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614), ani też rozp. Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183). Nie zachodzi też przypadek z art. 190 ust. 14 Prawa wodnego. Brak też podstaw prawnych do ferowania zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa. Skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego, będącego konsekwencją nieuzupełnienia braków wniosku o jego legalizację. Równocześnie pouczono go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia uwag i wniosków. Skarżący odebrał zawiadomienie organu w dniu 5 lipca 2018 r. Nie skorzystał jednak z uprawnień procesowych. Skoro organ I instancji po tej dacie nie zgromadził żadnych nowych dowodów, nie był zobowiązany do wystosowania do skarżącego kolejnego zawiadomienia przed wydaniem decyzji. Dodać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się już od [...] r., kiedy to skarżący wystąpił o legalizację przedmiotowego stawu. Zdaniem Sądu, w takim stanie rzeczy nie mógł też odnieść skutku zarzut wyznaczenia zbyt krótkiego terminu do uzupełnienia braków operatu (art. 8 kpa). Organ I instancji dwukrotnie wzywał skarżącego o uzupełnienie operatu. Postępowanie w sprawie likwidacji urządzenia wodnego wszczęto zaś dopiero po ponad pół roku od złożenia wniosku. Zatem jedynie bezczynność skarżącego przez 3 miesiące od pierwszego wezwania doprowadziła do negatywnych skutków prawnych, o ile w ogóle byłaby możliwa legalizacja wykonanych przez niego robót z powodu wątpliwości, czy pod staw zajęto także sąsiednią działkę, stanowiącą własność uczestnika postępowania. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ec