II SA/Gl 1048/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 maja 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1018/2023/8732/DG w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 23 lutego 2023 r., Nr [...] wydaną m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej - k.p.a.), art. 30 ust. 2 pkt 1 in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 – dalej u.ś.r.), orzekając wobec L. S. (dalej: strona, skarżąca): 1) ustalił świadczenia nienależnie pobrane z decyzji z dnia 13 sierpnia 2018 r. i kolejnych w postaci świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 21 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w kwocie 751,90 zł, przyznane w związku z opieką nad córką; 2) zobowiązał do zwrotu kwoty jw. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty do dnia spłaty. W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo. Od 20 grudnia 2022 r. nie zamieszkuje jednak wspólnie z córką, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W dniu 15 lutego 2023 r. pracownik socjalny bez wcześniej zapowiedzianej wizyty przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu sprawowania opieki. W mieszkaniu zastano wyłącznie córkę, która nie potrafiła jednoznacznie określić czasu, kiedy strona po raz ostatni odwiedziła ją w domu. Przyznała, że doskonale radzi sobie w podstawowych czynnościach życiowych, samodzielnie robi drobne zakupy oraz gotuje. Córka jest osobą zatrudnioną w [...] oraz jednocześnie w firmie, która nie jest zakładem pracy chronionej. Córka jest więc osobą samodzielną, niewymagającą szczególnej opieki, radzi sobie w wykonywaniu czynności życia codziennego. Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, uznając ją za niezasadną. Odwołująca się podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, bowiem w razie potrzeby sprawuje opiekę. Jeździ co córki na każde zawołanie i wykonuje niezbędne obowiązki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO), decyzją z dnia 10 maja 2023 r., znak SKO.PSŚ/41.5/1018/2023/8732/DG, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził m. in., że strona od 20 grudnia 2022 roku nie zamieszkiwała wspólnie z córką, która prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wymaga jedynie czynności wspomagających i to okresowo. Córka radzi sobie samodzielnie i pracuje. W związku z tym świadczenie pielęgnacyjne wypłacone za okres jw. jest świadczeniem nienależnie pobranym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Strona nie dopełniła obowiązku poinformowania organu I instancji o zmianie stanu faktycznego. Od powyższej decyzji strona poprzez pełnomocnika wniosła skargę, zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 17 ust. 1, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji uznającej za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne jw. i zobowiązującej skarżącą do zwrotu tego świadczenia, pomimo iż nie zaistniały okoliczności faktyczne oraz prawne powodujące ustanie prawa do świadczenia oraz w sytuacji braku pouczenia skarżącej o braku podstaw do jego pobierania; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i odstąpienie przez organ od obowiązku zebrania w pełni materiału dowodowego, w konsekwencji przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na wydaniu decyzji organu I i II instancji na podstawie niejasnych, wybiórczo przeprowadzonych dowodów; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji czym kierował się organ I instancji, a także organ II instancji, między innymi nie uznając zarzutów odwołującej się, jednocześnie ograniczając się do przytoczenia zaledwie kliku merytorycznych uwag, co wskazuje na dokonaną przez organ dowolną ocenę materiału dowodowego. Zgłoszono także wnioski dowodowe o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów. W uzasadnieniu wskazano m. in., że okoliczności nie zmieniły się od czasu przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tak, aby mogły uzasadniać orzeczenie o jego zwrocie jako nienależnie pobranego. Skarżąca nie była pouczona zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. o braku podstaw do pobrania świadczenia. Zasadniczo organ I instancji oparł swoje ustalenia na wywiadzie środowiskowym z dnia 15 lutego 2023 r., którego wartość dowodowa w sprawie jest co najmniej wątpliwa. Skarżąca z racji sprawowania stałej opieki nad córką nie musi przebywać u niej przez 24 godziny na dobę. Od długiego czasu córka posiada już tylko jedną pracę. Do tego przez kilka dni w tygodniu przebywa u skarżącej. Córka strony w piśmie z dnia 14 marca 2023 r. przedstawiła swoje uwagi i zastrzeżenia co do czynności przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2023 roku z jej udziałem (wywiad środowiskowy). W sytuacji zachodzących wątpliwości nie powinno się ich rozstrzygać na niekorzyść skarżącej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tut. Sądzie prowadzone było postępowanie zainicjowane przez skarżącą w sprawie sygn. II SA/Gl 1049/23, w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 listopada 2023 r. uchylono decyzje organów obu instancji. Konsekwentnie, podobne rozstrzygnięcie musiało zapaść w niniejszym postępowaniu. Należy zwrócić uwagę na ustalenia z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który na gruncie postępowań w sprawach świadczeń rodzinnych jest dowodem szczególnie doniosłym. Rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie zostało oparte m. in. o wnioski z wizyty w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki. Zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Wywiad co do zasady przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka (§ 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, Dz. U. z 2021 r., poz. 893). Nie można przy tym zapominać, że w niniejszym postępowaniu osoba wymagająca opieki jest osobą niewidomą, ówcześnie mieszkała samodzielnie, a z przedłożonych do akt notatek z przeprowadzonego wywiadu nie wynika, aby w toku wizyty zostały zabezpieczone jej uprawnienia, poprzez możliwość weryfikacji okazanej legitymacji pracownika socjalnego (np. poprzez wskazaną osobę przybraną), zapoznania się z treścią kwestionariusza, zgłoszenia uwag czy zastrzeżeń (tym bardziej, że wyniki nie zostały zawarte w kwestionariuszu wywiadu). Na gruncie spraw w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zauważenia także wymaga, że sam fakt podjęcia pracy przez osobę wymagającą opieki (która może być niekiedy wykonywana z domu) nie oznacza automatycznie utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna. Powyższe odnosi się również do zamieszkiwania oddzielnie opiekuna i osoby wymagającej opieki. Konieczne jest bowiem dokładne ustalenie zakresu opieki i zaangażowania opiekuna. Dziwić może argumentacja organów, że córka strony "doskonale radzi sobie w podstawowych czynnościach życiowych" (s. 2 decyzji organu I instancji, zaakceptowanej przez SKO), mając na uwadze, że była i jest osobą niewidomą, w kontekście tego, że wcześniej organ przyznawał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Ówcześnie uznawał, że córka strony wymagała opieki i pomocy drugiej osoby. Nie jest to stanowisko spójne. W ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W odniesieniu do wniosków dowodowych wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracyjne aktów. Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Strona będzie miała możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych w toku ponownie prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.