II SA/Gl 1049/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L. G. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr XXVII/552/21 w przedmiocie pozbawienia części drogi gminnej dotychczasowej kategorii oraz wyłączenia tej części drogi z użytkowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Tychy na rzecz skarżącej kwotę 797,00 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 14 lipca 2021 r. L. G. reprezentowana przez adwokata P. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta Tychy nr XXVII/552/21 z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie pozbawienia części drogi gminnej dotychczasowej kategorii oraz wyłączenia tej drogi z użytkowania. W skardze tej powyższej uchwale zarzucono naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez pozbawienie jej działki dostępu do drogi publicznej i tym samym uniemożliwienie wydania na rzecz skarżącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na działce do niej należącej w oparciu o postanowienia art. 61 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze tej wystąpiono o uchylenie przedmiotowej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem i podkreślono, że strona ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozbawienie działki do niej należącej dostępu do drogi publicznej skutkować będzie wydaniem decyzji negatywnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tychy reprezentowana przez Prezydenta Miasta Tychy wniosła o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi nie podzielono argumentacji przedstawionej w skardze i uznano, że nie jest ona trafna. Podkreślono również, że choć skarga przygotowana została przez profesjonalnego pełnomocnika, to jednak nie zawiera wskazania naruszonego przepisu. Podkreślono, że stosownie do postanowień art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, droga publiczna może zostać pozbawiona dotychczasowej kategorii, gdy jednocześnie zostanie zaliczona do nowej kategorii lub też zostanie wyłączona z użytkowania. Nadto podniesiono, że przedmiotowa droga znajduje się na terenach, które w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tychy z 18 grudnia 2002 r. znajduje się na terenach, gdzie nie jest dopuszczalna lokalizacja nowej zabudowy i takie przeznaczenie tego terenu przewidziano w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest w trakcie procedowania. W odpowiedzi na skargę podniesiono także argumentację dotyczącą odpowiedzialności za utrzymanie jej w należytym stanie technicznym. W końcowej części odpowiedzi odniesiono się do przysługującego miastu prawa normowania przedmiotowej problematyki, jak również tego, że prawo własności nieruchomości nie ma charakteru nieograniczonego i może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. W trakcie rozprawy pełnomocnik Gminy poinformował, że 30 września 2021 r. przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a 6 listopada 2021 r. wszedł w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 przywoływanej ustawy, sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez osobę fizyczną w oparciu o postanowienia art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372). Stosownie do postanowień przywołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga wykazania po stronie wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z tego, że przed organem wykonawczym przedmiotowej gminy powadzone jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku tego postępowania osoba ubiegająca się o wydanie stosownego rozstrzygnięcia obowiązana jest do wykazania, że działka, na której ma być zlokalizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie skarżąca taki dostęp posiadała, jednakże w następstwie przyjęcia zakwestionowanej uchwały dostęp ten zostanie uniemożliwiony, ponieważ działka skarżącej znajduje się w tej części drogi publicznej, która w następstwie przyjęcia spornej uchwały zostanie wyłączona z użytkowania. Przedstawiona okoliczność pozwala uznać, że skarżąca w sposób wystarczający wykazała występowanie po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przywoływanej powyżej uchwały. Z tego też względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę akcentuje, że w następstwie przyjęcia przedmiotowej uchwały uniemożliwioną będzie miała możliwość skutecznego ubiegania się o ustalenie wskazań lokalizacyjnych dla budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z garażem. W świetle przedstawionych argumentów rozważenia wymaga, czy uchwała przyjęta przez Radę Miejską w Tychach jest prawidłowo wydana, czy też faktycznie narusza interes prawny skarżącej. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego winna posiadać uzasadnienie. Akta administracyjne przekazane przez organ administracji sprowadzają się do treści uchwały opublikowanej w wojewódzkim dzienniku urzędowym wraz z załącznikiem określającym przebieg drogi podlegającej wyłączeniu z użytkowania. W oparciu o powyższe ustalenie przyjdzie stwierdzić, że kwestionowana uchwała nie posiadała uzasadnienia. Przywołane uchybienie jest wystarczającą podstawą dla uwzględnienia wniesionej skargi. Przy czym w polu widzenia należy mieć stanowisko sądów administracyjnych, w myśl którego uchybienie to może zostać skorygowane w odpowiedzi na skargę. Zamieszczenie w tym piśmie procesowym argumentacji przemawiającej za zasadnością i niezbędnością przyjęcia spornej uchwały, stanowi formę konwalidacji występującego uchybienia i skutkuje tym, że upada przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie jak zostało to zaznaczone zaskarżona uchwała nie posiadała uzasadnienia, a zatem wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę organ gminy zamieścił argumentację, która stanowi wypełnienie wymogu stawianego samej uchwale. W tej sytuacji, bez wnikania jeszcze w treść argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że uchybienie wynikające z braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały zostały konwalidowane odpowiedzią na skargę. Tym samym uznać należy, że choć zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia, to z uwagi na argumentację zamieszczoną w odpowiedzi na skargę opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że z omawianego powodu nie można stwierdzać jej nieważności. Na marginesie niniejszych ustaleń można zauważyć, że w skardze na ten element nie zwrócono uwagi, a zatem rozważania w tym zakresie Sąd prowadził z urzędu. Jak zostało to zaznaczone powyżej odpowiedź na skargę zawiera motywy, którymi kierował się organ gminy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi tej wskazano na dwa główne argumenty przemawiające za przyjęciem spornej uchwały. Pierwszy argument sprowadza się do tego, że teren objęty zakresem uchwały znajduje się na terenach, dla którego nie ma opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści odpowiedzi, aktualnie prowadzone są intensywne prace zmierzające do tego, aby przyjąć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego terenu. Potwierdzeniem tych działań było wyłożenie w terminie od 29 czerwca do 27 lipca 2021 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu. Jak przybliżył to organ gminy w odpowiedzi na skargę obowiązujące dla tego terenu od 2002 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tychy, dla terenów, na których znajduje się kwestionowana droga publiczna symbol ZE, czyli obszar zieleni i roli w ciągach ekologicznych, gdzie nie dopuszcza się możliwości lokalizowania nowej zabudowy. Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę w ramach prowadzonych prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje się kontynuację tej funkcji. Przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja przez organy gminy z jednej strony pozwala opowiedzieć się za zasadnością przyjęcia kwestionowanej uchwały. Jednakże jak było już powyżej podnoszone, sąd administracyjny ocenia legalność działań organów administracji publicznej, a zatem bada, czy organy administracji publicznej podjęły uchwałę zgodnie z przepisami prawa. Kierując się wskazanym kryterium, to przyjdzie stwierdzić, że prezentowana argumentacja na tym etapie działań organów gminy nie jest tą, która daje podstawę dla przyjęcia przedmiotowej uchwały. Podkreślić należy, że studium, na które powołuje się organ gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest aktem skierowanym do skarżącej. Studium to jest aktem, który kierowany jest do organów gminy, które we własnych działaniach obowiązane są kierować się jego postanowieniami. Oznacza to, że w relacjach z podmiotami zewnętrznymi organy gminy nie mogą odwoływać się do ich postanowień. Kwestionowana uchwała ingeruje w sytuację prawną osób, posiadających nieruchomości na wskazanym terenie, a tym samym uchwała ta oddziałuje na interesy prawne właścicieli zlokalizowanych tam nieruchomości. Stwierdzenie takie oznacza, że każda działalność organu gminy musi mieć umocowanie w przepisie prawa, a jak zostało to zaznaczone na obecnym etapie organ administracji odwołuje się do aktu o charakterze wewnętrznym, któremu nie można przypisać. Ponadto w polu widzenia należy mieć to, że prace zmierzające do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jeszcze nie zostały zakończone, a tym samym brak jest podstaw dla odwoływania się do treści projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą działań podejmowanych przez organy gminy mogą być, jak zostało to zaznaczone, przepisy obowiązujące w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, a przepisów określających przeznaczenie terenów zlokalizowanych w tym obszarze jeszcze nie ma. W konsekwencji uznać należy, że argumentacja przedstawiona przez organ gminy w odpowiedzi na skargę w tym zakresie jest przedwczesna. Po przyjęciu stosownych uchwał z tego zakresu Rada Miejska w Tychach będzie dysponowała podstawa prawną i argumentacją przemawiającą za przyjęciem uchwały o treści wskazanej w uchwale zaskarżonej, a na razie można uznać, że uchwała ta jest przedwczesna i nie mająca oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Obok przedstawionej argumentacji w odpowiedzi na skargę podniesiono jeszcze jeden argument przemawiający za przyjęciem kwestionowanej uchwały, a mianowicie w przypadku istnienia drogi publicznej podmiot zarządzający taką droga odpowiada za utrzymanie takiej drogi w stanie zdatnym do korzystania i ponosi ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą w przypadku doznania przez korzystającego z drogi jakichkolwiek szkód związanych z tymże korzystaniem. Powyższa okoliczność oznacza zarazem, że zarządca takiej drogi obowiązany byłby do poniesienia znacznych nakładów do utrzymania jej w odpowiednim stanie technicznym. Przedstawiona tu argumentacja przemawiająca za przyjęciem kwestionowanej uchwały jest z jednej strony racjonalna i nie pozbawiona racjonalności, jednakże w polu widzenia należy mieć to, że zadaniem gminy jest budowa i utrzymywanie dróg gminnych, a zatem jeżeli gmina już zdecydowała się na utworzenie drogi publicznej to musiała mieć świadomość ciążących na niej obowiązków związanych z utrzymaniem drogi w odpowiednim stanie technicznym. Prezentowana tu argumentacja jako subsydiarna dla przedstawionej powyżej będzie zasługiwała na aprobatę w momencie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tym etapie, gdy nie ma tego aktu normatywnego przywołana argumentacja nie może zostać uwzględniona, ponieważ nie wynika z żadnych regulacji prawnych, a same względy ekonomiczne nie dają podstaw dla przyjęcia takiej uchwały. Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z naruszeniem postanowień art. 10 ustawy o drogach publicznych w związku z treścią art. 7 pkt 2 oaz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi, a stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.