II SA/Gl 1052/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Z. M. oraz E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta C. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Geodety Miejskiego w C. z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z tytułu przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w C., oznaczonej jako działki nr A, B, C, D, E, stanowiące własność E. M. i Z. M. – jako niezbędnej pod budowę końcowej oczyszczalni ścieków przemysłowych. Wskutek odwołania Z. i E. małż. M., decyzją Głównego Geodety Wojewódzkiego z dnia [...] r. nr [...] utrzymano powyższą decyzję w części dotyczącej wywłaszczenia oraz uchylono ją w części dotyczącej odszkodowania i w tym zakresie ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, obejmujące grunt rolny i niemożność użytkowania tego gruntu w [...]r. Jednakże Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji – w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z up. Prezydenta C., orzeczono o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł i przy zaliczeniu na jego poczet kwoty [...] zł, stanowiącej zwaloryzowane wypłacone uprzednio odszkodowanie, o wypłacie różnicy w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3a, art. 134 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania podał, że wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości ustalono w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. T. z dnia [...] 2005 r. wraz z aneksem z dnia [...] 2006 r. Na poczet ustalonego odszkodowania należało jednak zaliczyć zwaloryzowane odszkodowanie, wypłacone na podstawie decyzji z [...] r. Stąd też do zapłaty pozostała różnica w wysokości [...] zł. W odwołaniu od decyzji Z. i E. małż. M. podtrzymali dotychczasowe zarzuty co do wyceny rzeczoznawcy, domagając się powołania nowego biegłego majątkowego. W szczególności, w dotychczasowym postępowaniu odwołujący się negowali uwzględnienie przez rzeczoznawcę nieruchomości, położonych nawet w odległości kilku kilometrów od wywłaszczonych działek, domagając się wzięcia do porównań nieruchomości zbywalnych przez "A", a więc położonych w najbliższym otoczeniu wycenianej i o najbardziej zbliżonym charakterze, tj. przy ul. [...]. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że dokonana przez rzeczoznawcę wycena wartości rynkowej dla alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości, która przed wywłaszczeniem stanowiła tereny rolne, następnie przeznaczone pod budowę końcowej oczyszczalni ścieków przemysłowych, jest poprawna i należycie uzasadniona. W tym zaś względzie organ II instancji odwołał się do wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w piśmie z dnia [...] 2006 r., w świetle których nieruchomości porównawcze, mimo że położone są w różnych rejonach miasta, są podobne pod względem położenia, rozpatrywanego w aspekcie odległości od centrum i powiązań przestrzenno-funkcjonalnych z centrum miasta, warunków dojazdu rozpatrywanych pod kątem nawierzchni i rodzaju drogi dojazdowej, kształtu i wielkości nieruchomości w aspekcie możliwości realizowania planowanej funkcji. Wszystkie wyceniane działki pod kątem kształtu określono też atrybutem "poprawny". Zróżnicowanie cen zadecydowało zaś o zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Stąd też mając na uwadze wyjaśnienia rzeczoznawcy, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W tej sytuacji odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Z. M. i E. M. zarzucając naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 kpa, domagali się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji organu odwoławczego. Skarżący odwołując się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 1990 r. (k 2/90. OTK 1990/I/3) oraz orzecznictwa ETPCz, zarzucili że wysokość odszkodowania winna być wartości wywłaszczonej nieruchomości, spełniając kryterium "słuszności" czyli ekwiwalentności. Tymczasem ich zdaniem, dokonano błędnej wyceny wywłaszczonej nieruchomości wskutek pominięcia kwestii szczególnej atrakcyjności inwestycyjnej przedmiotowych działek z uwagi na położenie w zabudowie mieszkaniowej i w sąsiedztwie "A", co ich zdaniem powoduje ciągły wzrost cen. Nadto, istniała też możliwość uzbrojenia terenu przez podłączenie gazu, do czego nie doszło jedynie z powodu sprzeciwu innych mieszkańców. W tej sytuacji skarżący zarzucili, że zakwalifikowanie przez rzeczoznawcę tych działek jako budowlanych i wycena za m2, jest rażąco niska (czterokrotnie zaniżona), zwłaszcza że poprzednia wycena tego gruntu jako rolnego wynosiła więcej niż obecnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podkreślając obowiązek ustalenia odszkodowania na opinii rzeczoznawcy majątkowego. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Nie negując stanowiska skarżących, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winno spełniać kryterium "słuszności", czyli być świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do jej wartości, wskazać przyjdzie, iż wartość nieruchomości jest kategorią obiektywną, zaś sposób jej ustalenia na użytek określenia wysokości należnego odszkodowania reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 159 tej ustawy, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z mocy art. 130 cyt. ustawy, w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia prawa oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, z tym że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wysokość nieruchomości. Zatem wbrew twierdzeniom skarżących, ustalenie odszkodowania nie jest dopuszczalne w drodze arbitralnej decyzji organu administracji, bowiem przepis art. 130 ust. 2 cyt. ustawy, jednoznacznie nakazuje uzyskanie opinii rzeczoznawcy. Oczywiście, operat szacunkowy podlega ocenie przez organ z punktu widzenia jego kompletności i prawidłowości sporządzenia na gruncie obowiązujących przepisów i to niezależnie od oceny, dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 ustawy, jako że operat ten stanowi element postępowania dowodowego. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że organ administracji nie może w drodze decyzji określić innego odszkodowania niż wynikające z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. W świetle art. 134 ust. 1 i 4 ustawy, podstawę ustalenia wysokości stanowi z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Kryteria, jakim należy się kierować przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości, wymienia zaś ust. 2 tego artykułu. Wreszcie, zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej wycena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem aktualnych cen transakcyjnych. Zdaniem sądu administracyjnego, w świetle powyższej regulacji nie sposób zaś negować opracowanego na użytek niniejszej sprawy operatu rzeczoznawcy M. T., gdy idzie o wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W tym względzie ma bowiem zastosowanie przepis art. 154 ust. 1 i 2 ustawy, w sytuacji, gdy przy braku planu miejscowego, dla danego terenu uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Istotne jest, że w dacie wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny rolne i była niezabudowana, zaś wywłaszczenie nastąpiło na cele budowlane. Tymczasem przepis art. 130 ust. 1 ustawy, nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości w dniu pozbawienia prawa. Stąd też zasadnie rzeczoznawca wykluczył transakcje terenami mieszkaniowymi (vide: pismo z [...] 2006 r.). Nadto, w piśmie tym wyjaśniono, że nie brano pod uwagę transakcji gruntami przemysłowymi na terenach "A" SA, gdyż są to grunty w pełni uzbrojone, z dojazdem przystosowanym dla samochodów ciężarowych, o korzystnym kształcie i konfiguracji w aspekcie połączeń funkcjonalnych i infrastrukturalnych z innymi nieruchomościami, a co najważniejsze, położone w [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej – Podstrefie [...]. Zatem prawidłowo uznał rzeczoznawca, ze grunty te nie mogą stanowić porównania do nieruchomości wycenionej, położonej w strefie peryferyjnej w rejonie ronda [...], w obszarze wyznaczonym przez ulicę [...] i [...],[...], ul. [...] oraz rzekę [...], płynącą wzdłuż linii zabudowy przemysłowej obecnej "A" SA ()vide: str. [...] operatu z dnia [...] 2005 r.). Podnoszoną w skardze możliwość uzbrojenia wywłaszczonej nieruchomości w przyłącze gazowe, należy zaś ocenić jako czysto teoretyczną w świetle twierdzeń samych skarżących. Stąd też brak podstaw do negowania operatu szacunkowego jedynie z braku uwzględnienia możliwości uzbrojenia nieruchomości w przyłącze gazowe. W konsekwencji gołosłowne jest twierdzenie skarżących o szczególnej atrakcyjności inwestycyjnej wywłaszczonych działek. Jednakże w ocenie sądu administracyjnego, dokonując powtórnej analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych na rynku lokalnym, przeznaczonych w studium częściowo jako tereny produkcyjno-usługowo-handlowe, częściowo jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2005 r., rzeczoznawca oparł się na zbyt małej ilości transakcji. Przepis § 4 ust. 4 cyt. rozp. RM nakazuje przyjmowanie do porównań co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, podczas gdy operat uzupełniający z dnia [...] 2005 r. uwzględnia co prawda [...] transakcji, lecz rzeczoznawca nie wyjaśnił, czy były to wszystkie zawarte wówczas umowy, czy tylko niektóre wybrane. Istotny jest też fakt, że zaskarżona decyzja zapadła w dniu [...] r., a więc po upływie niemal roku od opracowania wyceny nieruchomości i uwzględnia transakcje w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2005 r. Tymczasem powszechnie wiadomo, iż rynek handlu nieruchomościami ma charakter dynamiczny, zaś przepis art. 130 ust. 1 ugn, nakazuje ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wg jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, nie do odparcia jest zarzut skargi naruszenia art. 7 kpa jako reguły praworządności – przy uwzględnieniu treści art. 156 ust. 2 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy. Nie można bowiem wykluczyć, że z uwagi na małą ilość transakcji porównawczych i to zawartych w stosunkowo odległym okresie oraz upływ czasu od dokonanej analizy rynku do daty wydania zaskarżonej decyzji, ustalone odszkodowanie nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości na użytek określenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania. Wreszcie, zdaniem sądu administracyjnego rozważenia wymagała kwestia, czy dla wartości rynkowej nieruchomości miała znacznie powierzchnia poszczególnych działek, czy też łączna powierzchnia całej wywłaszczonej nieruchomości, w skład której wchodziły działki o bardzo zróżnicowanej wielkości. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, czym naruszono wymogi z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W tej sytuacji decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 206 § 1 i art. 209 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie braków operatu szacunkowego poprzez ustalenie wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnie dostępnych danych o cenach w obrocie oraz ewentualnej zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy winien też zbadać i wyjaśnić kwestię wpływu powierzchni poszczególnych działek oraz łącznej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości na jej wartość rynkową. Wymagać to będzie znajomości cen i cech możliwie największej liczby nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie ustalenie odszkodowania według aktualnej wartości wywłaszczonej nieruchomości.