II SA/Gl 1053/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009r. sprawy ze skargi [...] w B. na decyzję S.K.O w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od S.K.O w K. na rzecz skarżącego [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. [...] Sp. z o.o. w C. zwróciła się do Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako: "budowa zespołu domów jednorodzinnych z niezbędną infrastrukturą" w rejonie ul. [...] w B., na działkach wskazanych w wykazie dołączonym do wniosku. Oznaczenie inwestycji we wniosku zostało uzupełnione (bez wskazania daty i autora) o zapis "wraz z podziałem terenu". Po uzupełnieniu wniosku i ustaleniu stron postępowania, Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania wnioskowanej decyzji. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżące [...] w B. zwróciło się do organu pierwszej instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji dopuścił skarżące Towarzystwo do udziału w postępowaniu na prawach strony na zasadzie art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W toku postępowania uwagi i zastrzeżenia w stosunku do objętej wnioskiem inwestycji zgłosiło skarżące [...], a ponadto O. W., D. Z., H. M. i J. H. W dniu [...] r. został sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą tekstową i graficzną autorstwa arch. B. M. wpisanego na listę architektów [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...]. Na podstawie tego projektu Prezydent Miasta B. w dniu [...] r. wydał decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, powołując w podstawie prawnej przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., że zostały uzyskane wymagane uzgodnienia oraz sporządzona została analiza cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Stwierdzono, że zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa, co w świetle art. 56 u.p.z.p. nakazywało wydać decyzję pozytywną. Odnosząc się do uwag i zarzutów składanych przez strony w toku postępowania wskazano, iż zostały one przekazane wnioskodawcy, który ustosunkował się do nich na piśmie, a ponadto ograniczył zakres inwestycji. Ponadto, powołując się na konkretne przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia nie uznano tych zarzutów za zasadne. Dodatkowo wyjaśniono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu, zaś legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane jest dopiero na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Odrębne odwołania od powyższej decyzji wniesione zostały przez skarżące [...], O. W. i D. Z. We wszystkich tych odwołaniach strony wniosły o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 1 ust. 2, 3 i 4, i § 5 ust. 1 rozporządzenia, a ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniach wskazano w sposób wyczerpujący, na czym owe naruszenia polegały. Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji wskazano art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 2 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy odnosząc się merytorycznie do argumentów podniesionych w odwołaniach nie podzielił stawianych zarzutów za wyjątkiem zarzutu braku zasad podziału działek. W tej kwestii (zasad podziału działek) organ stwierdził, iż jest to wada powodująca konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ pierwszej instancji winien podjąć decyzję w zakresie ustalenia warunków zabudowy, a wniosek w sprawie podziału działek winien być rozpoznany w odrębnym postępowaniu. W uzasadnieniu nie zostały natomiast wskazane okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżące [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuciło naruszenie tych samych przepisów, których naruszenie wskazywane było w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p., § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 136 kpa. W obszernym uzasadnieniu, uzupełnionym pismem procesowym z dnia [...]., wskazano na wstępie, że wbrew treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie wskazał, czy i jaki zakres postępowania przed organem pierwszej instancji wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie skarżącego organ ustosunkował się negatywnie w decyzji kasacyjnej do zarzutów stawianych w odwołaniach, materiał dowodowy uznał za wystarczający oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy mógł wydać decyzję rozstrzygającą sprawę. Zarzucono ponadto, że postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało nierzetelnie i wybiórczo, co miało wpływ na wynik postępowania. Podnosząc merytoryczne zarzuty pod adresem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazano w szczególności wadliwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; wadliwe przyjęcie linii zabudowy; brak należytego wykazania, że teren objęty decyzją może być wyłączony z produkcji rolnej; wadliwe uznanie, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Podważono ponadto rzetelność i wyniki sporządzonej analizy pod kątem przyjętych w niej wskaźników, parametrów i cech zabudowy, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa, organ wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało sprecyzowane, w jakim zakresie ma być przeprowadzone ponowne postępowanie (strona 3 akapit 1). W pozostałym zakresie podtrzymano stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odmówiono uznania zasadności merytorycznym zarzutom sformułowanym w skardze. Dodatkowo wskazano, że po wydaniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji ponownie rozpoznał sprawę i wydał w dniu [...] r. decyzję ustalająca warunki zabudowy. Na skutek wniesionych od tej decyzji odwołań, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego wniósł dodatkowo o objęcie rozstrzygnięciem także decyzji organu pierwszej instancji przez jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie z tych przyczyn, które dotyczą naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, albowiem narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyjaśnienia powyższe należało poczynić z tego względu, że badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd Administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej (a tego rodzaju decyzją jest decyzja zaskarżona) ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przepisu art. 138 § 2 k.p.a., powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Tymczasem zaskarżona decyzja nie wskazuje żadnych istotnych przyczyn, dla których koniecznym byłoby wydanie decyzji kasacyjnej. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy, pomimo wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa, ustosunkował się merytorycznie do zarzutów odwołań, co w istocie mogło spowodować, że organ pierwszej instancji mógłby potraktować wyrażoną przez SKO ocenę prawną, jako wiążącą. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci jednoznacznej merytorycznej oceny zarzutów odwołań dokonanej w oparciu o niekwestionowany przez organ odwoławczy materiał dowodowy powoduje, iż organ pierwszej instancji otrzymuje wytyczne co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji. Takie rozstrzygnięcie nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto, narzuca organowi pierwszej instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy, a to sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1985 r., sygn. akt II SA 1811/84, ONSA 1985, nr 1, poz. 7). Argumentacja organu odwoławczego, jakoby przyczyną konieczną dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji miał być brak określenia zasad podziału działek, pozbawiona jest zasadności. W szczególności zauważyć przyjdzie, że z przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia nie wynika, aby takie zasady miały się znaleźć w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie ma żadnych przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla terenu, w stosunku do którego wnioskodawca nie przedstawi jakiejkolwiek propozycji podziału. Przepisy u.p.z.p nakładają obowiązek określenia szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości jedynie w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Obowiązek ten nie dotyczy ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli natomiast intencją organu odwoławczego było przekazanie rozpoznania wniosku w części odnoszącej się do podziału nieruchomości właściwemu organowi i we właściwym trybie, to wystarczającym byłoby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w tej części. W żadnym przypadku nie można uznać, że wykazane przez organ odwoławczy ewentualne uchybienie organu pierwszej instancji w tym zakresie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Kontrolując decyzję organu drugiej instancji w powyższym zakresie Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, jako że zaskarżona decyzja będąc orzeczeniem typu kasacyjnego, nie powinna ich rozstrzygać. Ponadto uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy odwołań od decyzji organu pierwszej instancji, a merytoryczna ocena zarzutów skargi dokonana przez Sąd sprowadzałaby się w istocie do przesądzenia o rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Nie zmienia to jednak w niczym obowiązku tego organu polegającego na wnikliwym rozpatrzeniu zarzutów podniesionych w odwołaniach i uzupełnionych przez skarżące Towarzystwo w niniejszym postępowaniu, co skutkować winno wydaniem decyzji zawierającej wyczerpujące uzasadnienie i ustosunkowanie się do wszystkich postawionych zarzutów zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że nie jest zrozumiałe dla Sądu wskazanie przez organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów, które nie pozostają w związku z jej treścią (art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 u.p.z.p.). Organ nie wyjaśnił przy tym zasadności powołania tych przepisów, czym naruszył art. 107 § 1 i 3 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, a w szczególności doprowadzi do rozstrzygnięcia zgodnego z art. 138 k.p.a. Wobec wydania kolejnych decyzji w sprawie, organ będzie miał również na uwadze przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa i przeprowadzi w tym zakresie stosowne postępowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając zaskarżoną decyzje za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o jej uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a. przyjmując, że na poniesione przez skarżące [...] koszty postępowania składa się uiszczony przez nie wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).