II SA/Gl 1056/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], a także poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza na rzecz skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] zł ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił E. i J. S., a także ich sąsiadów, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez E. S. utwardzonego placu postojowego na dwa samochody osobowe na działce nr A położonej przy ul. A, będącej własnością Gminy Miejskiej Z., bez wymaganej zgody właściwego organu oraz niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W trakcie przeprowadzonego przed organem I instancji postępowania w dniu [...] 2001 r. odbyła się z udziałem współwłaścicieli obiektu rozprawa administracyjna, w ramach której uczestnicy wyrazili chęć zawarcia ugody w celu umorzenia postępowania w sprawie okien w budynku przy ul. A oraz parkingu zlokalizowanego przy przedmiotowym budynku. Nieobecna w czasie rozprawy I. Ł. złożyła natomiast pisemne oświadczenie stwierdzające, iż nie zgadza się na lokalizację miejsc parkingowych wybudowanych przez E. i J. S., a tym bardziej na wykup przez nich terenu. Pismem z dnia [...] 2006 r. współwłaścicielka przedmiotowego budynku J. N.–B. zwróciła się z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do likwidacji wybudowanego na działce parkingu, który został wykończony, opisany jako parking prywatny i zabezpieczony zamykanymi na klucz słupkami parkingowymi. W konsekwencji otrzymanego wniosku PINB w Z. wezwał E. i J. S. jako inwestorów wykonanych robót budowlanych, a także przedstawiciela Gminy Miejskiej Z. oraz przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej do uczestniczenia w wizji, w ramach której stwierdzono, iż teren parkingu został utwardzony i wykończony kostką betonową. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na E. S. jako inwestora wykonanych robót budowlanych obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku stwierdzenia takiej zgodności do przedłożenia także projektu zagospodarowania działki oraz opinii technicznej. W zakreślonym terminie E. S. zwróciła się o jego prolongatę jednak organ I instancji nie przychylił się do wniosku informując pismem z dnia [...] 2006 r., iż termin 30 dni został ustanowiony przez ustawodawcę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji nakazał E. S. rozebrać przedmiotowe miejsca postojowe dla samochodów osobowych w terminie natychmiastowym i przywrócić parceli jej właściwą funkcję jako terenu zielonego. W uzasadnieniu PINB w Z. podniósł, iż inwestorka nie przedłożyła dokumentacji określonej w postanowieniu z dnia [...] r. Od otrzymanej decyzji odwołanie do organu II instancji wniosła E. S. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniosła m.in., iż w 2000 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta Urząd Miasta wyraził zgodę na wykonanie miejsc postojowych. Nadto zdaniem strony w dacie wykonania miejsc postojowych obowiązywał przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki jeśli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w Z. uznając ją za zgodną z prawem. Zdaniem organu odwoławczego kwalifikacja prawna przedmiotowej inwestycji w dniu jej realizacji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę jednak obecnie, w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wymaga jedynie zgłoszenia. Poprawnie zatem organ I instancji nałożył na inwestora w trybie art. 49b ustawy obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni stosownych dokumentów umożliwiających realizację samowolnie wykonanych robót budowlanych, a wobec nie dostarczenia nakazanej dokumentacji w określonym terminie poprawnie nakazał rozbiórkę dwóch miejsc postojowych. Wskazał też, iż pismo Urzędu Miasta w Z. z 2000 r., na które powołuje się w odwołaniu E. S., nie stanowi zezwalającej na roboty budowlane decyzji administracyjnej lecz jedynie wstępną opinię o możliwości lokalizacji miejsc postojowych. Nadto wybudowane place postojowe naruszają przepisy ustanawiające minimalne odległości miejsc postojowych od pomieszczeń mieszkalnych. Pismem z dnia [...] 2006 r. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie jej w całości, a także wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze podniosła, iż w latach 2000 – 2001 organ nadzoru budowlanego przeprowadził już postępowanie w sprawie, bezzasadnym jest zatem wydanie w sprawie wykonanych miejsc postojowych decyzji po przeszło 5 latach. Nadto zdaniem skarżącej organy administracji publicznej błędnie zastosowały przepisy prawa orzekając o obowiązku rozbiórki, nie uwzględniły bowiem zmian ustawy i rozporządzeń wykonawczych, nie uwzględniły też wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05. Skarżąca zarzuciła także organowi I instancji nie umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz pominięcie materiału dowodowego z lat 2000 – 2001. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto w roku 2000 i pomimo oczywistej bezczynności organu I instancji postępowanie trwało do 2006 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można zatem mówić, iż obecnie prowadzone postępowanie było już drugim w sprawie. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach przeprowadzonej w dniu 16 maja 2007 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż jego zdaniem z uwagi na fakt wspólności majątkowej E. i J. S. inwestorami robót budowlanych byli w istocie oboje małżonkowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, choć w głównej mierze z przyczyn wziętych przez Sąd pod rozwagę z urzędu, innych niż podniesione w skardze. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja, a także poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, naruszają bowiem art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) a także art. 49b ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności należy w tym miejscu wskazać, iż w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego organy administracji winny były w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić i prawidłowo oznaczyć w decyzjach osobę lub osoby odpowiedzialne za dopuszczenie się samowoli budowlanej, zobowiązane następnie do przedłożenia stosownej dokumentacji bądź do przeprowadzenia rozbiórki. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 k.p.a. koniecznym składnikiem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być oznaczenie jej adresata, a więc strony lub stron postępowania, do których praw bądź obowiązków odnosi się podjęte rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu należy, iż po myśli art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego a więc możliwego adresata rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki definiuje art. 52 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowiący, iż rozbiórki obiektu budowlanego obowiązany jest dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tylko i wyłącznie te zatem osoby mogą być, w zależności od okoliczności sprawy, adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego miejsc parkingowych. Sąd stwierdza, iż orzekające w sprawie organy, pomimo długich lat bezczynności, nadal nie ustaliły w sposób jednoznaczny kto winien być adresatem nakazującej rozbiórkę decyzji. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że poprawnie oznaczono jako inwestorkę E. S. o tyle nie zbadano czy była ona inwestorem jedynym czy też w istocie inwestorów był dwóch, E. i J. S., a w konsekwencji decyzje w sprawie winny być kierowane do obojga małżonków S. i na nich też oboje łącznie nakładane obowiązki. W efekcie nie ustalenia osoby bądź osób inwestorów pisma, które w trakcie postępowania kierował organ I instancji były niekonsekwentne i bądź to wskazywały, iż inwestorem jest jedynie E. S. (por. np. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] 2001 r.) bądź też oznaczały jako inwestorów przedsięwzięcia oboje małżonków (por. zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli z dnia [...] 2006 r.). Także występujący w sprawie inni współwłaściciele budynku określają jako inwestora albo jedynie skarżącą (por. oświadczenie grupy mieszkańców z dnia [...] 2001 r.) albo oboje małżonków S. (por. oświadczenie I. Ł. z dnia [...] 2001 r.) Należy też podkreślić, iż decyzja organu I instancji, oprócz opisanej wyżej niejasności co do poprawności oznaczenia osoby zobowiązanej do rozbiórki, sprzeczna jest z dyspozycją powołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane zarówno w zakresie określonego w osnowie terminu, w którym skarżąca zobowiązana jest do dokonania rozbiórki jak również co do obowiązku przywrócenia parceli jej właściwej funkcji jako terenu zielonego. Art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie daje bowiem podstaw do określania terminu rozbiórki (należy jej dokonać z chwilą ostateczności decyzji), nie przewiduje także możliwości nałożenia po rozbiórce obowiązku przywrócenia dawnej funkcji terenu. Z akt sprawy nie wynika nadto czy przed nałożeniem obowiązku przedłożenia wskazanej w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokumentacji organ I instancji zbadał istnienie opisanych w przepisie tym przesłanek (treść postanowienia z dnia [...]r. wskazuje bowiem jednoznacznie, iż ciężar oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przerzucono na inwestorkę). W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą prawo materialne i przepisy postępowania administracyjnego, a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był albo przeprowadzić we własnym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające albo też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W postępowaniu drugoinstancyjnym [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej uchybień i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna. Obie decyzje uznać bowiem należy za wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza bez jednoznacznego ustalenia adresata nakazującej rozbiórkę decyzji. Wyeliminowania z obrotu prawnego wymaga także wydane przez organ I instancji postanowienie z dnia [...] r., wbrew art. 49b ustawy prawo budowlane nakazujące skarżącej samodzielną ocenę zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i od oceny tej, a nie własnych ustaleń, uzależniające zakres żądanych dokumentów. Sąd nie podzielił natomiast zawartych w skardze zarzutów odnośnie nie umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego przed wydaniem przez organ ten decyzji. Zarzut ten nie znajduje bowiem żadnego potwierdzenia w aktach sprawy, które jednoznacznie dowodzą, iż skarżąca brała udział w podejmowanych w trakcie postępowania czynnościach. Tym samym wiedziała ona o ich przebiegu i mogła zgłaszać własne wnioski i uwagi. Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest także pogląd skarżącej, iż w sprawie winno znaleźć zastosowanie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 albowiem wyrok ten odnieść można jedynie do inwestycji, których budowa została zakończona co najmniej 5 lat przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane (tj. dniem [...] 2003 r.) co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd nie podziela także wyrażonego w trakcie rozprawy przez pełnomocnika skarżącej przekonania, iż w istocie dokonała ona zgłoszenia robót budowlanych albowiem dołączone do akt sprawy przedmiotowe pismo E. S. z dnia [...] 2000 r. w sposób nie ulegający wątpliwości wnioskuje jedynie o cyt. "uzgodnienie planu zagospodarowania terenu pod budowę nawierzchni dwóch miejsc postojowych" co w żadnej mierze nie może zostać uznane za tożsame z czynnościami wymaganymi przed rozpoczęciem budowy miejsc parkingowych. Także zarzuty skarżącej, iż w odniesieniu do wybudowanych miejsc postojowych należy odnosić jedynie przepisy techniczne obowiązujące w okresie budowy nie znajdują oparcia w aktach prawnych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).