II SA/Gl 1056/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 250/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Uchyloną przez WSA w Gliwicach decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] r., znak: [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zjazdu indywidualnego z drogi miejskiej na terenie położonej w Z. działki nr [...]. D. S. ówcześnie i aktualnie skarżący jest właścicielem działki nr [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu spornej inwestycji. Działkę tę organy obu instancji uznały jednak za leżącą poza obszarem oddziaływania obiektu. We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu i nie może zamykać się tylko do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. WSA stwierdził w konsekwencji, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, aczkolwiek osobną kwestią jest czy artykułowane przez skarżącego zarzuty są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. W następstwie opisanego wyroku Starosta Z. postanowieniem z dnia [...] r. ponownie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r., znak: [...]. W toku tego postępowania inwestorzy B. i M. P. pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. złożyli wniosek o zatwierdzenie nowego projektu zagospodarowania działki uwzględniającego nową lokalizację zbiornika na nieczystości ciekłe. W intencji inwestorów zmiana lokalizacji tego zbiornika powodowałaby wyłączenie działki nr [...] z obszaru oddziaływania budowanego obiektu. Nowy projekt inwestorzy określili jako projekt zamienny. Do wniosku tego uwagi wniósł D. S. zarzucając niezgodność tego projektu zamiennego z planem miejscowym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Z. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] r., znak: [...] i wydał nową decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu B. i M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zjazdu indywidualnego z drogi miejskiej na terenie działki nr ewid. [...] w Z. W podstawie prawnej swojej decyzji organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Odwołanie od tej decyzji wniósł D. S. podnosząc kwestię niezgodności nowego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w zakresie zachowania powierzchni biologicznej czynnej oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy terenu. W wyniku rozpoznania tego odwołania Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty Z. z dnia [...] r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Starosta Z. winien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie wznowieniowe i po stwierdzeniu wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winien był uchylić ostateczną decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych należało natomiast - zdaniem organu odwoławczego - uchylić decyzję dotychczasową i umorzyć postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o pierwotny projekt budowlany. Nie wydaje się bowiem pozwolenia na budowę po rozpoczęciu robót budowlanych. Wydanie natomiast nowej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy obiekt, którego ono dotyczy został już wybudowany, jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego. Dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z uwagi na treść swojej decyzji organ odwoławczy odstąpił od rozpatrzenia zarzutów postawionych w odwołaniu D. S. Skargę na tę decyzję wniósł D. S., domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzających ją decyzji Starosty Z.: z dnia [...] r., znak: [...] i z dnia [...] r., znak: [...]. oraz decyzji z dnia [...] r., znak: [...], podjętej po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o udzielenie w wyroku organom obydwu instancji wskazówek co do zasad, jakie obowiązują w postępowaniu wznowieniowym, aby organy ponownie rozpoznając sprawę wzięły pod uwagę projekt budowlany, jakim dysponowały w dniu [...] r. Projekt ten należało zaś ocenić według aktualnych przepisów budowlanych, w tym zmienionego planu miejscowego, który wprowadził ograniczenia w zabudowie działki. Skarżący podniósł, że organy obydwu instancji unikają podjęcia tematu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 35 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które nakłada na nie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] w ogóle nie odniósł się do naruszenia trybu wznowieniowego, akceptując postępowanie Starosty, który oparł się na projekcie zamiennym. W wyniku tego naruszony został art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego. Pomijając z kolei zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, organ ten naruszył z kolei art. 7, art.8, art.9 i art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy przytoczone w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku zaskarżony akt mógłby zostać wzruszony przez Sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Przechodząc po tych wstępnych uwagach do analizy prawnej zaskarżonego aktu zwrócić należy uwagę na dwie kwestie, a to, że będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego oraz iż poprzednie zapadłe w tym trybie decyzje były już kontrolowane przez WSA w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. , sygn. akt II SA/Gl 250/11, uchylił orzeczenia organów obu instancji. W związku z tym wyrokiem podkreślić należy, że zamieszczonymi w tym wyroku wskazaniami co dalszego prowadzenia sprawy oraz zawartą w nim oceną prawną był związany zarówno Sąd, jak i orzekające w sprawie organy (art. 153 p.p.s.a.). Dodać trzeba, że stosownie do art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma w świetle art. 171 tej ustawy powagę rzeczy osadzonej jednak tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Co się tyczy postępowania wznowieniowego uregulowanego przepisami rozdziału 12 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślić należy, że ta instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a oraz art. 145 b § 1 k.p.a. stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego w zamierzeniu ustawodawcy ma zatem doprowadzić do usunięcia wad, jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne (i postanowienia od których przysługiwało zażalenie) czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze stanowisko WSA w Gliwicach zajęte w opisanym wyżej wyroku Starosta Z., działający w sprawie jako organ I instancji prawidłowo wznowił postępowania w sprawie zakończonej jego ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zjazdu indywidualnego z drogi miejskiej na działce nr [...] w Z. W toku tego postępowania organ ten stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W pierwszej z tych kwestii Starosta był związany wyrokiem WSA w Gliwicach, który przesądził wystąpienie w sprawie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to pominięcia w postępowaniu skarżącego jako właściciela sąsiedniej działki leżącej w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Wobec tego organ ten mocą art. 149 § 2 k.p.a. był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku inwestorów o pozwolenie na przedmiotową budowę i o udzielenie pozwolenia na budowę, a także wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W toku tego postępowania organ ten winien był jednak wcześniej rozważyć czy w sprawie nie wystąpiła, któraś z okoliczność wskazanych w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. W szczególności winien on zbadać czy nie upłynęły terminy ustawowe określone w art. 146 § 1 k.p.a. zezwalające na uchylenie ostatecznej decyzji (w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin ten wynosi 5 lat). Winien także ustalić stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. czy w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W przypadku wystąpienia przynajmniej jednej z tych okoliczności ustawy organ może bowiem wydać jedynie decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Orzekając w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ natomiast uchyla dotychczasową decyzję, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art., 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi jedną decyzję, która zawiera w rozstrzygnięciu dwa elementy, tj. uchyla decyzję ostateczną i na nowo rozstrzyga sprawę ( por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., I OSK 1926/06, LEX nr 441107). Nie może jednocześnie ujść uwadze organów, że wznowienie postępowania oznacza powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego i z tego względu nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby w sprawie nie było wcześniej wydanego ostatecznego rozstrzygnięcia. Tym samym prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że należało usunąć z obrotu prawnego wydaną po wznowienia postępowania decyzję Starosty Z. z dnia [...] r., którą organ ten uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] r. i w jej miejsce wydał decyzję zmieniającą projekt budowlany w zakresie projektu zagospodarowania działki. Decyzja ta nie została bowiem wydana w wyniku rozpoznania wniosku B. i M. P. z dnia 7 czerwca 2010 r. Decyzji tej nie wydano także w oparciu o przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej zwanej P.b. ) lecz była to w istocie decyzja wydana w trybie art. 36 a tej ustawy. Należy dodać, że wbrew literalnemu brzmieniu sentencji decyzji Starosty Z. nie była to także decyzja uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzająca zamienny projekt budowlany, o jakim jest mowa w art. 36a ust. 2 P.b., gdyż decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wydaje organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w przypadku istotnego odstąpienia w toku robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Stwierdzić tym samym trzeba, że w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji wydał decyzję nie przewidzianą w przepisach procedury administracyjnej. Zgodzić się należy także z Wojewodą [...], że wydając decyzję opartą na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien mieć na uwadze także okoliczność, że budynek którego dotyczyło uchylone pozwolenie na budowę został już wybudowany. W konsekwencji z uwagi na stan zaawansowania zrealizowanych robót budowlanych organ I instancji po stwierdzeniu zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz ustaleniu, że nie mają miejsca okoliczności wskazane w art. 146 tej ustawy winien był uchylić dotychczasową decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie. W doktrynie oraz orzecznictwie zgodnie się podnosi, że przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący o obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy nie odnosi się wyłącznie do rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem ma on zastosowanie także do umorzenie postępowania (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 701; cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t II, Warszawa 2010, s. 313 oraz wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 7 września 2011 r., II SA/Gl 167/11, LEX nr 966351, czy WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2011 r., II SA/Op244/11, LEX nr 852999). Wskazać wreszcie należy, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy i po wydaniu przez organ I instancji decyzji uchylającej udzielone pozwolenie na budowę i umarzającej postępowanie z wniosku inwestorów z dnia 7 czerwca 2010 r. organ ten przekaże sprawę właściwemu miejscowo organowi nadzoru budowlanego I instancji, który będzie poprowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. Skarżącemu przyjdzie również wyjaśnić, że Sąd przeprowadzoną kontrolą nie mógł objąć decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., gdyż decyzja ta leżała poza granicami kontrolowanej sprawy. Z przytoczonych względów Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.