II SA/Gl 1057/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprzeciwu A. F. i P.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala sprzeciw. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2017 r. skarżący A. F. i P. O. współwłaściciele po połowie nieruchomości stanowiącej działki nr 1 i 2, objętej KW nr [...], wystąpili do Burmistrza W. o zatwierdzenie jej podziału zgodnie z dołączonym projektem w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekł o odmowie zatwierdzenia podziału powyższej nieruchomości w trybie art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n. Po zacytowaniu treści tego przepisu organ administracji stwierdził bowiem, że wnioskodawcy zażądali nie tylko wydzielenia więcej niż jednej działki budowlanej, zdefiniowanej w art. 4 pkt 3a tej ustawy, ale także wydzielenia kolejnej działki jako pozostałości z podziału, która nie spełnia żadnego celu. Stąd też wniosku nie uwzględniono. W odwołaniu od decyzji odmownej wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80, 81a § 1 i 107 § 3 kpa, a także błędną wykładnię art. 4 pkt 3a w zw. z art. 95 pkt 7 u.g.n. Ich zdaniem przepis art. 95 pkt 7 u.g.n., nie zawiera bowiem zastrzeżenia, że możliwe jest w jednym czasie prowadzenie postępowania, którego celem jest wydzielenie tylko jednej działki budowlanej. Niekorzystna nadinterpretacja tego przepisu jest zaś niedopuszczalna. Można bowiem domniemywać, że wyodrębniona działka może składać się z wielu działek ewidencyjnych. Skoro zaś na przedmiotowej nieruchomości są dwa budynki mieszkalne, wyodrębnienie z nieruchomości gruntowej tylko jednej działki budowlanej byłoby funkcjonalnie nieuzasadnione, a nawet technicznie niemożliwe. Odwołujący wskazali na rozbieżność poglądów w orzecznictwie sądowym oraz rozróżnienie pojęć "działka budowlana" i "działka ewidencyjna". Na tej podstawie wywiedli, że dopuszczalny jest podział nieruchomości gruntowej na dwie działki budowlane, niezbędne do korzystania z istniejących budynków mieszkalnych i pozostawienie reszty jako działki ewidencyjnej, która nie jest przypisana do żadnego budynku. Stąd też domagali się uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty poprzez zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, dołączony do wniosku projekt podziału nieruchomości nie spełnia wymogów art. 97 ust. 1 pkt 8 u.g.n. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 7 i 8 rozp. Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268 poz. 2663). Nie naniesiono bowiem w kolorze czerwonym projektowanych do wydzielenia działek gruntu, ani wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu w kolorze czerwonym, a jedynie granice wewnętrzne pomiędzy mającymi powstać działkami. Brak kolorowych naniesień na kopii mapy ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, gdyż uniemożliwia precyzyjne określenie linii rozgraniczających nowo wyodrębnionych nieruchomości. Brak kompletnego wniosku uniemożliwia zaś merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zatem organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie braków podania na zasadzie art. 64 § 2 kpa. Do uzupełnienia takich braków nie jest bowiem uprawniony organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i gwarancji procesowych strony z art. 10 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy Kolegium dopatrzyło się przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy, zarzucając naruszenie przez Kolegium prawa materialnego oraz przepisów postępowania, wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także art. 10 § 1, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 19 i 20 kpa. Ponawiając dotychczasową argumentację, skarżący podnieśli, że Kolegium nie zapewniło im udziału w postępowaniu, nie dochowano terminu załatwienia sprawy oraz błędnie nakazało organowi I instancji sprawdzenie mapy z projektu podziału z uwzględnieniem jej zgodności z § 9 ust. 1 cyt. rozp., podczas gdy organem właściwym w tym zakresie jest Starosta [...]. Do sprzeciwu dołączono protokół I weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzający pozytywny wynik tej weryfikacji przez Starostę [...]. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i rozstrzygnięcie istoty sprawy, a mianowicie wykładni art. 95 ust. 7 u.g.n.,tj. wskazania czy dopuszczalne jest wyodrębnienie dwóch lub więcej działek budowlanych i pozostawienie działki ewidencyjnej, która nie jest celem takiego podziału. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. W kolejnym piśmie skarżący dodatkowo zarzucili, że Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw błędnie powołało się na złożone pełnomocnictwa i fakt pozostawania współwłaścicieli w związku małżeńskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżących, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził istnienie wad i braków wniosku o podział nieruchomości, których nie był władny usunąć w trybie odwoławczym na podstawie art. 64 § 2 kpa z mocy art. 136 § 2 lub § 3 kpa. Sąd administracyjny nie podzielił stanowiska skarżących, że skoro przedłożona przez nich dokumentacja geodezyjna została zweryfikowana przez Starostę [...] i przyjęta do Państwowego Zasobu geodezyjnego i Kartograficznego, projekt podziału nie podlegał już badaniu w aspekcie spełnienia wymogów z § 9 ust. 1 powołanego wyżej rozp. na etapie podziału nieruchomości. Z mocy art. 96 ust. 1 u.g.d., wyżej powołanej, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej podział. Integralnym załącznikiem takiej decyzji jest mapa z projektem podziału (§ 10 cyt. rozp.). W takim stanie rzeczy wadliwość mapy z projektem podziału, zamieszczonej w operacie podziału nieruchomości, o którym mowa w § 5 rozp., skutkowałoby wadą prawną decyzji podziałowej. Zdaniem sądu administracyjnego, mając na uwadze skutki decyzji o podziale, nie do zaakceptowania jest pogląd skarżących, że organ wydający decyzję podziałową nie jest właściwy do badania dokumentacji, dołączonej do wniosku (art. 19 i art. 20 kpa). W niniejszej sprawie wady i braki mapy z projektem podziału są zaś ewidentne. Zasadnie stwierdziło Kolegium, że na mapie nie naniesiono w kolorze czerwonym projektowanych do wydzielenia działek gruntu, ani wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu w kolorze czerwonym, co uniemożliwia precyzyjne określenie linii rozgraniczających nowo wydzielonych nieruchomości zgodnie z wymogami z § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 rozp. Braki te dyskwalifikują mapę i uniemożliwiają wykonanie decyzji podziałowej zgodnie z § 14 rozp. Na etapie postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne uzupełnienie braków wniosku, wynikających z art. 97 ust. 1a pkt 8 u.g.n., gdyż tryb z art. 64 § 2 kpa ma zastosowanie wyłącznie przed organem I instancji i naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zakres postępowania z art. 136 § 2 i 3 kpa. Istotne jest przy tym, że co do zasady dopuszczalny jest podział nieruchomości na dwie (kilka) działek budowlanych, z których każda jest zabudowana budynkiem wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę i pozostawienie reszty nieruchomości, która jest niezabudowana i nie pełni żadnej funkcji, niezbędnej do korzystania z któregokolwiek budynku. Zgodnie z § 11 rozp., jedynie w przypadku podziału nieruchomości, o których mowa w art. 93 ust. 2a, w decyzji wskazuje się cel wydzielenia poszczególnych działek gruntu, powstałych w wyniku podziału. Wymóg ten nie dotyczy zatem podziału na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., co dotyczy niniejszej sprawy. Wówczas cel podziału winien określać wniosek (§ 2 ust. 3 rozp.). Aczkolwiek organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji nie wskazał wprost na możliwość podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżących, to uchybienie wymogom z art. 138 § 2a kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Oczywiste jest, że gdyby proponowany podział był niedopuszczalny, to zbędne byłoby uzupełnianie braków formalnych wniosku. W toku postępowania odwoławczego Kolegium nie naruszyło też gwarancji procesowych skarżących, gdyż nie prowadziło postępowania dowodowego, opierając się jedynie na materiale, przedłożonym przez skarżących jako wnioskodawców. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest też zarzucana przewlekłość postępowania, gdyż nie wpływa to na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Podobnie bez znaczenia jest pomyłka Kolegium co do stanu cywilnego stron w odpowiedzi na sprzeciw. Z mocy art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa. Nie stwierdzając zatem naruszenia art. 138 § 2 kpa z powodu błędnej wykładni prawa materialnego, bądź uchybienia przez organ odwoławczy regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw z mocy art. 151 a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uzasadniał przepis art. 64 d § 1 cyt. ustawy. ec