II SA/Gl 1058/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska ( del.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody kwotę [...] złotych. Wnioskiem z dnia [...] r. inwestor W. G. zwrócił się z do Starosty G. o wystąpienie do właściwego Ministra w celu uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu podał, że wystąpienie pozostaje w związku z planowanym usytuowaniem budynku ścianą bez otworów w granicy działki. Wskazał, że na jego działce znajduje się zbudowany w granicy z działką [...] garaż, który jest za mały dla aktualnych potrzeb, w związku z czym planuje jego rozbudowę w dotychczasowej linii zabudowy, tj. przy granicy działki [...] i [...] w K. W odpowiedzi na wniosek Starosty G. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] r. upoważnił go do wyrażenia zgody na wskazane wyżej odstępstwo od warunków technicznych, pod warunkiem zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta G. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), umożliwiające wykonanie ściany bez otworów projektowanej rozbudowy garażu bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami. Wnioskiem z dnia [...] r. W. G. zwrócił się do Starosty G. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego garażu na działce nr [...]. O wszczęciu postępowania zawiadomiono pismem z [...] r. właścicieli sąsiednich działek : J. i H. K. oraz I. P. I. P. w związku z otrzymanym zawiadomieniem stwierdziła, że nie wyraża zgody na budowę w granicy. Na wniosek inwestora z dnia [...] r. Starosta Powiatowy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę garażu. W międzyczasie prowadzone było bowiem postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w związku z zarzutem, iż bez wymaganego zezwolenia rozpoczęte zostały roboty budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia przez W. G. budowy bez wymaganego pozwolenia, albowiem stwierdzono fakt rozbiórki samowolnie wzniesionych części obiektu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...]. Wobec powyższego Starosta G. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta G. odmówił W. G. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę garażu na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projektowana rozbudowa ma być usytuowana na przedłużeniu istniejącego budynku garażu w granicy z działką [...], a właścicielka działki [...] I. P. nie wyraziła zgody na taką lokalizację. W złożonym odwołaniu W. G. podkreślił, że Starosta G. wyraził zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, umożliwiające lokalizację garażu w granicy z działkami sąsiednimi. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na brak zgody sąsiadki stanowi zatem naruszenie prawa. Zgoda taka nie jest bowiem wymagana, co zostało potwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P.11/2000. Odnośnie uciążliwości wynikających z rozbudowy dla sąsiedniej nieruchomości, W. G. stwierdził, że takowe nie istnieją. Okno pomieszczenia mieszkalnego w budynku sąsiednim znajduje się na wysokości [...] m, zatem budowa garażu o wysokości [...] m w odległości [...] m od tego okna nie ograniczy widoku i dostępu światła. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zarówno we wniosku inwestora o udzielenie odstępstwa od warunków technicznych, jak i w postanowieniu Starosty G. z dnia [...] r. jest mowa o rozbudowie garażu projektowanej na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi o numerach [...] i [...]. Na załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę kopii mapy zasadniczej brak jest numerów działek sąsiednich, zaś zgodnie z ewidencją gruntów działki sąsiadujące z działką inwestora mają numery [...] i [...],[...],[...] i [...]. Udzielona zgoda Starosty na odstępstwo odnosi się zatem wyłącznie do działki [...] należącej do J. i H. K. Brak jest natomiast zgody na usytuowanie obiektu w granicy z działką nr [...]. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący udzielenie odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. G. wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że działka [...] nie jest tożsama z działką [...]. Podniósł, że nie wykazano w jaki sposób jego inwestycja narusza prawa I. P., skoro nie uszczupla dopływu światła i nie przesłania widoku. Zarzucił, że zagospodarowanie ogrodu wiązało się z dużymi nakładami i zmuszanie go obecnie do budowy garażu w innym miejscu naraża inwestora na koszty. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 718/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wydanie postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych nie oznacza zaakceptowania wniosków projektowych inwestora i nie przesądza o dopuszczalności proponowanej lokalizacji obiektu. Postanowienie to upoważnia jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej do odstąpienia na etapie udzielania pozwolenia na budowę od rygorów określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Zaakceptowanie określonych parametrów obiektu następuje bowiem na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Na tym też etapie organ administracji dokonuje sprawdzeń określonych w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W zakres tych sprawdzeń wchodzi również kwestia uwzględnienia w projekcie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W kontrolowanym przypadku organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że wydane w toku postępowania postanowienie zawierające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, iż odnosi się ono do okoliczności faktycznych sprawy. Numeracja działek, których udzielone odstępstwo dotyczyło, jest istotną dla sprawy okolicznością, albowiem pozwala na identyfikację planowanego obiektu w przestrzeni. Skoro inwestor nie zaskarżył tego postanowienia w odwołaniu od decyzji, jako wadliwego, brak jest podstaw do jego weryfikacji i samodzielnego ustalania przez organy jakich działek w rzeczywistości udzielone odstępstwo dotyczy. Za prawidłowe należy uznać również stanowisko co do sprzeczności projektowanej lokalizacji z uzasadnionymi interesami właścicielki nieruchomości sąsiedniej. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej W. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 689/06 uchylił zarówno wyrok WSA w Gliwicach, jak też zaskarżoną decyzje Wojewody [...] oraz odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż postanowienie o odstępstwie od przepisów techniczno-budowlanych wydane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę. W konsekwencji zasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mimo spełnienia warunków przewidzianych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy, za wyjątkiem art. 35 ust. 1 pkt 2 objętego jednak zgodą organu architektoniczno-budowlanego wyrażoną w trybie art. 9 ust. 1 ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. G. pozwolenia na rozbudowę garażu na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż decyzję swą wydał w związku z wyżej przywołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od decyzji tej wniosła odwołanie I. P. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona podniosła m.in., iż W. G. rozpoczął budowę w warunkach samowoli budowlanej. W dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia W. G. miał już bowiem wykonane fundamenty garażu. Stwierdziła nadto, że rozbudowa przedmiotowego garażu narusza jej interes poprzez nadmierne ograniczenie prawa do dysponowania należącą do odwołującej się własnością. Wskazała też, że wydanie pozwolenia na budowę nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem mającym na celu wyjaśnienie wpływu planowanej inwestycji na użytkowanie sąsiedniej działki. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył tezy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. Organ wskazał nadto, że w sprawie samowoli budowlanej W. G. organy nadzoru budowlanego prowadziły w roku [...] stosowne czynności, zakończone wydaną wówczas decyzją umarzającą prowadzone postępowanie. Pismem z dnia [...] r. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika I. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 § 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie faktu, iż inwestor przystąpił do robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 85 § 1, 89 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niepodjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie oględzin i nie przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków, iż inwestor przystąpił do realizacji inwestycji bez wymaganej prawem prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę; c) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z zaistnieniem przesłanki do umorzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę - samowolnym rozpoczęciem budowy. W uzasadnieniu wskazała nadto, że część garażu w planowanym kształcie znajdzie się poza obszarem należącej do inwestora działki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio już podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż skarga Pani I. P. wpłynęła do organu [...] r., natomiast [...] tegoż roku wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] informujące, że [...] r. organ ten wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez Pana W. G. robót budowlanych. Z pisma tego wynika, że [...] r. organ ten przeprowadził oględziny, podczas których ustalił istnienie fundamentu, a inwestor oświadczył, iż wykonał go w [...] r. Ponadto organ ten ustalił na podstawie analizy aktualnej kopii mapy zasadniczej, że rozbudowa garażu realizowana jest częściowo na działce, która nie jest objęta pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu II instancji powyższe informacje stanowią jednak jedynie przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że we wniesionym od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołaniu skarżąca I. P. podniosła, że w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę inwestor W. G. miał już wykonane fundamenty garażu, tym samym wedle skarżącej rozpoczął on budowę w warunkach samowoli budowlanej. Na dowód swych twierdzeń wskazała zdjęcie fundamentów wykonane, jak stwierdziła, w dniu [...] r. Pomimo, iż ewentualne potwierdzenie zgłoszonego przez skarżącą zarzutu mogłoby stanowić okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy (w myśl bowiem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy) z akt administracyjnych nie wynika by rozpoznający odwołanie organ II instancji samodzielnie podjął jakiekolwiek czynności celem zbadania prawdziwości twierdzeń skarżącej i ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, bądź by skorzystał w tej mierze z możliwości określonej w art. 136 k.p.a. W samym zaś uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] odnosząc się do treści odwołania wskazał jedynie, iż postępowanie w sprawie wykonanych przez inwestora samowolnie robót toczyło się w roku [...] i w [...] r. zostało w sposób ostateczny zakończone. Ani słowem nie odniósł się natomiast do twierdzenia strony, iż chodzi o fundamenty istniejące, wedle jej słów, na działce inwestora w [...] r. W konsekwencji nie dokonania stosownych ustaleń kwestia daty, w której inwestor wykonał przedmiotowe fundamenty jawi się w aktach sprawy dalece niejasno. Jak bowiem wynika z dokumentów przesłanych Wojewodzie [...] przez organ nadzoru budowlanego już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a także z odpowiedzi na skargę, w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych przez W. G. fundamentów garażu, co do których inwestor w trakcie oględzin podał, iż wykonane zostały w roku [...]. Z kolei pełnomocnik inwestora na rozprawie przed tut. Sądem w dniu [...] r. oświadczył, iż w rzeczywistości fundamenty po raz pierwszy wykonane zostały w roku [...], a następnie rozebrane, natomiast po raz wtóry wykonane zostały dopiero po wydaniu przez organ II instancji zaskarżonej decyzji (tj. po dniu [...] r. W kolizji z tym oświadczeniem stoi jednak dołączone do akt sprawy adresowane do organu II instancji pismo PINB Powiatu G. z dnia [...] r. stwierdzające, iż kierownik budowy ustanowiony w dniu [...] r. w pierwszym wpisie w dzienniku budowy wskazał, że rozpoczął roboty murowe na już istniejącym fundamencie. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi ona bowiem rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie czy istotnie W. G. bez pozwolenia na budowę przystąpił do wykonywania robót objętych złożonym przezeń wnioskiem pozwoli organowi II instancji na adekwatną do okoliczności sprawy ocenę prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Ustosunkowując się do treści skargi Sąd wskazuje natomiast, iż zarzut skarżącej jakoby część garażu miała znaleźć się na działce nie należącej do W. G. wykracza poza zakres rozpoznawanej obecnie sprawy, w której przedmiotem kontroli jest pozwolenie na realizację inwestycji jedynie na działce nr [...]. Sąd wyjaśnia nadto, iż w niniejszym postępowaniu nie podjął rozważań co do dopuszczalności usytuowania przedmiotowego garażu w granicy z działką skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, w tej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 689/06 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,